精准扶贫的政治学分析

康红军 徐兴兴

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079）

【经济·管理】

精准扶贫的政治学分析

康红军1徐兴兴1

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079）

从政治高度上认识精准扶贫问题，不仅是当前优化精准扶贫战略的实践需要，也是全面建成小康社会的基本要求。对精准扶贫进行政治学分析，探究精准扶贫过程中蕴含的政治逻辑，明确精准扶贫对于利益整合、政治合法性、政治发展的政治价值，并从政治学的视角，构建制度化与多元主体参与的扶贫资源高效供给与配置体制,完善贫困村农民参与贫困对象识别与扶贫项目运作监督机制,理顺各层级扶贫部门权力关系并合理设计扶贫干部考核制度,制定既注重贫困户个体脱贫又重视贫困村整体治理扶贫政策,对于我国实现全面小康具有重大的政治意义。

精准扶贫；利益整合；政治合法性；政治发展；全面小康

2013年11月，习总书记首次提出了精准扶贫概念，2014年1月，中共中央办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地，至此“精准扶贫”战略开始成为新时期扶贫工作的新理念，新方针，精准扶贫也成为学术界热议的话题。当前，对于精准扶贫问题的分析，主要局限于经济学、社会学、法学领域，从政治学角度对精准扶贫进行系统探讨并不多见。

一、政治学视野中的精准扶贫问题

从政治高度上认识精准扶贫问题，不仅是当前优化精准扶贫战略的实践需要，也是全面建成小康社会的基本要求。应当说，精准扶贫所蕴含的“贫困户识别过程中的农民参与、扶贫资金使用过程中的农民监督、中央政府精准扶贫政策的顶层设计与利益整合、地方政府在精准扶贫政策实施过程中的权力限度与运作逻辑、基层村级组织在精准扶贫政策实施过程中的治理效能、以及精准扶贫所蕴含的政治合法性建构价值”等都是核心的政治学命题。从政治学上讲，它表现为我国在国家治理过程中，是否真正实现了农民对与自身利益相关的事务的参与对权力的监督，基层组织治理效能是否得到有效发挥，以及如何解决中央政府与地方政府的权力分配，并优化地方政府权力运作体制，实现多元主体的利益整合，提升党和政府的政治合法性，进而实现我国农民脱贫与农村政治社会的稳定。

我国的精准扶贫依托一条自上而下行政运作逻辑。中央政府进行制度与政策的顶层设计，提供财政资金的支持，并依托省级政府组织实施；省级政府同时制定配套的政策，并给予配套资金支持，进而省级政府将政策、资金打包发给县级政府；县级政府负责政策的解读与资金的配置，并指导扶贫工作；乡镇政府走访贫困户，讲政策，并与县里有关部门沟通，申请资金、技术支持；村组干部则具体进行贫困户排查认定，了解贫困户的意愿；最后，中央的精准扶贫政策得以落地，农民给予中央的扶贫政策反馈。其运作逻辑路线如下图。

在现行的行政运作逻辑的扶贫体系下，我国精准扶贫出现了如下现实问题。

1.制度建设落后，扶贫资源的非制度供给与配置不均衡

制度建设是扶贫资源制度化供给与均衡配置的保障。2013年以来，党和政府相继出台一系列精准扶贫政策，设立专项资金扶持贫困落后地区的经济发展，放宽农民向城镇迁移流动限制，为精准扶贫战略的实施提供了政策保障。

然而，尽管2014年国务院出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，搭建扶贫信息平台，引导社会组织与个人参与扶贫，但方案并没供给企业、社会组织与个人参与精准扶贫的制度化渠道，现行的精准扶贫战略仍然以政府为主导，市场力量与社会力量参与扶贫的制度性建设依然滞后。精准扶贫的资源并非帮扶单位组织业务范畴或者帮扶责任人单位工作范围内的资金（资源），而需要帮扶单位另设临时项目资金，或者依托社会网络（社会资本）动员相应的社会资源，这种临时资金项目与社会网络资源都具有非制度化、非持续性（波动性）特征，是一种典型的非制度化供给方式[1]。

这种非制度化、非持续化的扶贫资源供给模式产生了两大后果：一扶贫资源过度依赖政府财政，缺乏制度化的企业组织与社会组织参与机制与扶贫资源筹集渠道。二是资金雄厚的帮扶单位与资源动员能力强的帮扶责任人通过“挤兑”资源，能为与其挂钩的贫困村或贫困户供给较大规模的帮扶资源，甚至出现资源供给过剩局面，而资源相对薄弱的帮扶单位与责任人，因资源被“挤兑”而供给不足[2]。

2.精准扶贫政策内在悖论，灵活性缺失，弱化村庄整体发展能力

中央精准扶贫政策要求“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”[3]。这种精准扶贫政策要求扶贫资金针对贫困户个人设置，并主要用于个体层面的经济行动与项目的推动，然贫困户个人所在村的基础设施等整体性贫困未得到足够的重视[4]，精准扶贫政策存在内在悖论。

部分精准扶贫的政策缺乏灵活性，扶贫资金仅限用于建档立卡户，这些建档贫困户相当一部分缺乏发展欲望，相关产业配套措施不齐全，出现资金浪费与闲置现象，脱贫效果不强。一些从事产业化经营的非建档立卡户，对农民脱贫具有很强的带动和辐射作用，但由于政策的死板，即使缺乏发展资金时也不能达到扶贫资金的支持。受地方财力物力人力的限制，产业化“造血式”的精准扶贫难以实行，导致基层干部在精准扶贫中存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍[5]。

加之缺乏对村庄道路、水利设施等整体性问题扶贫资金的支持与村庄农业产业化经营大户的扶持，过分强调理念层面的个体支持，以及实际运作过程中输血式的贫困户资金扶持，弱化了村庄整体性发展能力。

3.农民参与度不够，监督机制不完善，“背皮”现象突出

农民的参与是精准识别贫困对象与监督扶贫资金合理使用的基础。从建档立卡到扶贫项目的实施都需要农民的广泛参与和监督。然而，由于监督机制的不完善以及农民对公共事务参与意识的缺失，导致农民在精准扶贫的识别与项目的运作中缺乏参与和监督，因而从建档立卡到扶贫项目的运行都由乡村干部主导，使一些真正贫困的农民由于缺乏参与而未能得到扶贫资金的救助，而一些积极与乡村干部“联络”的非贫困户往往得到了扶贫项目的支持，甚至出现冒名顶替的“背皮”[6]现象。

由于监督以及相应问责机制的缺乏，部分乡村干部歪曲执行精准扶贫政策，从建档立卡中弄虚作假，套取巨额扶贫资金，谋取个人利益。这种扶贫资金利用过程中的“背皮”现象，不仅浪费了大量的扶贫资源，使得真正贫苦的农民未能得到及时的救助，而且损害了精准扶贫政策的公信力以及党和政府的形象与声誉。

4.扶贫部门权力失衡，县级政府权力有限，扶贫队伍激励不足

精准扶贫政策背后有一种权力的隐喻，这种隐喻显示出中央扶贫部门对地方扶贫部门权力、省里扶贫部门对县级扶贫部门的控制与监督[4]。当前精准扶贫实践中，中央扶贫部门与省级扶贫部门掌握着制度与政策的设计权，县乡级基层扶贫部门自主性不够，省里规定的条条框框较多，县级政府缺乏整合扶贫资金的充分权限，无法因地制宜进行产业化扶贫。无论是产业发展还是扶贫内容的修改都需要经过省扶贫部门的审批，结果阻滞了扶贫资金的及时注入，影响了扶贫的效果。

在精准扶贫政策实践中，由于县乡政府在精准扶贫中缺乏自主权，在扶贫工作实践中往往是被动的解读中央以及省里的扶贫政策，在实施项目中遭遇诸多困难。又由于缺乏对扶贫干部考核激励制度，致使一些部门和干部潜意识认为扶贫工作很难出“成绩”，导致有的帮扶单位和帮扶干部只是应付差事，结对帮扶中不带感情，不带项目，不带思路，缺乏有效决策力与执行力，影响精准扶贫工作的开展[7]。

二、精准扶贫的政治价值分析

新中国成立之后，党和政府为改变我国贫穷落后面貌，开启了对贫困地区财政转移支付的各种补贴式救济扶贫。20世纪80年代初，我国扶贫政策开始转型，由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”。这一时期主要以改革农村经营管理体制，调动农民积极性，扩大就业实现农业增收的形式治理贫困。1984年，扶贫开发上升为国家政策，极大的促进了农村经济的发展，但也导致地区间经济社会发展的不平衡[8]。这种不平衡推动了我国扶贫政策的又一次转向，即由全国性扶贫开发转向区域特色扶贫开发。

以《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的实施为节点，进入以改善贫困农村基础设施，改变贫困地区经济、社会、文化生态面貌，建设小康社会为目标的综合扶贫阶段[9]。2013年，随着精准扶贫战略的提出，标志着我国进入精准扶贫阶段。

据国家统计局发布的数据,按照年人均收入2300元（2010年不变价） 的农村扶贫标准计算,2014年我国农村贫困人口为7017万人[10]。改善贫困地区基础设施，实现这7000多万人脱贫致富，对于缓解收入差距，实现利益整合，提升政治合法性，维护政治稳定具有重大意义。

1.精准扶贫与利益整合

在精准扶贫中涉及的利益关系是复杂的、多层次的，因而，在精准扶贫政策的高层决策与基层执行中必须对多元的利益进行整合，以实现精准扶贫政策效用的最大化。

第一，从精准扶贫涉及的利益主体来看，存在中央政府利益、省市政府利益、县乡政府利益、村级组织利益、农民利益。对不同的精准扶贫利益主体的相关利益进行整合，要考虑多方利益的最大化实现。中央政府作为精准扶贫战略的顶层设计者，要处理好国家（政府、干部）、社会（村社组织、村干部）、个人（农民之间）三者的利益关系。

中央政府与地方政府之间存在利益偏好，政治精英与扶贫干部存在政绩与升迁的利益需求；村干部具有村庄自治的管理者和国家代理人的双重身份，发挥着衔接国家资源下达和农民需求上传的作用，对扶贫项目的获得、开展和效果具有重要影响[11]，也具有独立的利益偏好；农民之间存在扶贫资金获取的利益竞争，农民因扶贫资金分配问题上访现象也层出不穷。合理引导、规范这些利益主体的多重利益需求，依托一定规则，调适关系，整合价值，建立共识基础，增强主体间资源、信息互补[12]，有助于精准扶贫主体间集体行动的达成，并形成双赢。

第二，从精准扶贫涉及的利益周期与范围来看，存在着精准扶贫的当前利益和长远利益，局部或者个体利益与全局或者整体利益[13]。精准扶贫不仅要依托政府等外生力量进行输血式扶贫，而且要注重提升贫困地区自我发展，实现资源优化配置的内源型发展能力，并注重环境保护与生态建设[14]，提升产业的质量与可持续性，进而实现充分考虑长远利益的“造血式”扶贫。同时，要发挥临时救助式制度来帮助“支出型贫困”[15]家庭脱贫，也要通过健全社会救助体系，完善基本福利保障救助、自我循环救助、组合式模式救助等“支出型”贫困家庭救助模式，优化动态监管机制，促进社会长远和谐稳定[14]。

此外，精准扶贫，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶[16]。也就是说，精准扶贫过程中既要加强对贫困户所在地区、所在村的整体性贫困的治理，如改善基础设施，培育相关产业发展，实现贫困地区的整体性脱贫，又要坚持一户一策与一村一策的理念，集中人力、物力和财力，精准施策，实现贫困个体的脱贫致富。

2.精准扶贫与政治合法性

当前中国政治合法性建设有两种发展路径：福利政治与权利政治[17]。福利政治意指执政者将福利主义当做维护自身政治合法性的政策手段，权利政治则指执政者赋予公民更多的参与权、知情权、自治权来构建统治合法性的一种政治表现[17]。精准扶贫是党和政府通过精准的救济扶贫与产业扶贫等方式，以尊重贫困人口的生存权、发展权、参与权，为人民群众谋福利为价值取向，通过建立福利政治与权利政治，来重塑和扩大政治合法性而实施的重大战略举措。尽管党和政府将精准扶贫作为国家战略来推进，但在实施过程中，缺乏贫困地区农户的参与，不仅制约精准扶贫福利政治的实施，而且也影响政治合法性的重塑效果。

因此，在精准扶贫过程中，充分考虑贫困地区农户的生存权与发展权以及项目实施中的参与权、监督权，实现农民权利在精准扶贫过程中由“缺位”向“归位”转变，既是精准扶贫战略有序推进的客观要求，又是党和政府在基层的政治合法性重塑的重要基础。农民权利保障要具体体现在精准扶贫贫困户个人识别、项目资金的管理、扶贫项目的实施中的监督等各个方面，以确保精准有效地进行扶贫对象的识别，扶贫资金的高效利用，扶贫项目的有序实施，真正实现贫困户个人脱贫致富，在此基础上提升农民对党和政府的政治信任，增强党和政府的政治合法性。

3.精准扶贫与政治发展

政治发展是不发达政治系统向发达政治系统变迁的过程，是传统社会向现代社会发展过程中在政治领域里发生的正向的政治变迁[18]。一般说来，政治发展涉及政权组织、政治文化和国家与社会关系三个方面的变革演化[19]。我国政治发展的基本目标是实现政治民主、政治廉洁、政治稳定和政治效率[18]。我国的精准扶贫战略的实施呈现出自上而下运作的行政逻辑线索。在精准扶贫理念的推行过程中，各个层级政权组织是否清廉、政治运作过程是否高效，行政组织与行政官员中是否秉承着群众路线政治文化，社会组织能否有效参与到扶贫治理中，村民自治组织有没有有效运作，贫困农户有没有参与到精准扶贫战略的落地中，是衡量精准扶贫成效的关键命题。

精准扶贫过程中，加强反腐倡廉的制度化建设，健全监督机制与责任追究机制，为精准扶贫理念的推行奠定清廉的政治环境，防止扶贫资金被挤占、被挪用。与此同时，对中央和地方各级政府的扶贫职责进行界定，分层次界定扶贫职责，各司其职，各担其责，并以法律形式予以确立[20]，特别是明确界定县级政府权力，提升其在精准扶贫项目实施中的自主权，提高县级政权组织在扶贫治理中的运作效率。

此外，在精准扶贫对象的识别、扶贫项目的实施过程中，引导行政组织与扶贫干部走群众路线，真正倾听贫困农户的心声，获得贫困农户致贫的真正原因，从而精准施策，既要搞“雪中送炭”的及时式救济扶贫，又要搞“锦上添花”的产业开发式扶贫，想群众之所想，帮助贫困农户脱贫致富。在此过程中，也要加强村民自治建设，提高自治能力，发挥自治组织在扶贫开发中的参与和带动作用，引导村民参与到扶贫对象识别与扶贫项目的运作与监督过程中。同时，也鼓励社会组织参与到扶贫开发中来，提高国家与社会力量在贫困治理中的协同水平。因此，精准扶贫战略的有序实施过程也是我国政治发展的过程。

三、完善我国精准扶贫的政策制度及其体制机制

从政治学视角来破解精准扶贫过程中遭遇的困境，可以从扶贫资源供给与配置体制、扶贫对象扶贫与扶贫项目运作监督机制、扶贫部门权力关系与扶贫干部考核制度、贫困户个体与贫困村整体治理扶贫政策等几个方面着手：

1.构建制度化与多元主体参与的扶贫资源高效供给与配置体制

首先要构建制度化与多元参与的扶贫资源有效供给体制。一是要完善中央专项扶贫资金供给与地方政府扶贫资金配套制度，提高财政转移支付资金使用效率；二是要完善财政税收、政府购买服务制度，鼓励企业组织、社会组织参与扶贫资源的供给；三是实现帮扶领导干部扶贫资源动员规范化，提高扶贫资源供给的连续性。

其次要建立制度化的扶贫资源高效配置体制。一是要对筹集到的扶贫资源整合。结合贫困村、贫困户建档立卡信息，统筹扶贫对象扶贫需求与扶贫资源供给情况，进行扶贫资金专项整合，提高扶贫资金使用效率。二是要提升贫困主体的扶贫资源对接能力。设立扶贫信息网络平台，用信息技术手段保护扶贫对象的知情权、参与权，保障其发展权益，推进扶贫资源供给与扶贫需求有效对接，增强扶贫资源配置效率，提高贫困人口的扶贫资源获得感[14]。

2.完善贫困村农民参与贫困对象识别与扶贫项目运作监督机制

一是要完善贫困村农民参与贫困对象识别参与机制。在贫困户识别环节推行自上而下的参与式贫困群体识别方法，让农村群众代表和贫困户直接参与到贫困群体识别过程，同时购买第三方社会服务，确保贫困户识别过程中的公开、公正、透明，并且可核查和可追责。真正地发扬基层民主，调动贫困村农民参与识别的积极性，使得真正的贫困农户能得到有效识别。

二是要完善贫困村农民参与扶贫项目运作监督机制。在扶贫项目实施过程中，要改变自上而下的、单向度的县乡政府扶贫开发模式，贫困村要选出代表参与到扶贫项目的决策、扶贫资金的使用与监督之中，提高扶贫资金使用的透明度和利用效率，化解因扶贫资源分配过程可能产生的冲突，确保扶贫资金发挥最大化效益，让贫困群体真正受益。

3.理顺各层级扶贫部门权力关系并合理设计扶贫干部考核制度

首先要理顺各层级扶贫部门权力关系。即要明确中央与地方扶贫部门职责，理顺各层级扶贫部门垂直权力关系。中央政府的扶贫职责主要是进行基础设施建设，解决省与省之间因发展不平衡带来的贫困问题；省级（市县）政府应落实好上级扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目，主要职责是解决下一级政府（县、乡）之间发展不平衡带来的贫困问题；乡级政府是解决农民家庭贫困的直接执行者，主要职责是将县扶贫政策、扶贫资金和扶贫项目落实到贫困村、组、户，解决本乡镇贫困村、组、户贫困问题[20]。要给予县级政府扶贫资源整合自主权，给予县级扶贫部门在扶贫资金整合、扶贫项目确立方面的自主权，中央与省市政府则要加强监督。

其次要合理设计扶贫干部考核制度。制定扶贫工作队和第一书记考核制度，完善扶贫干部扶贫绩效考核管理细则，将帮扶实绩与职级晋升相挂钩，考核结果作为干部选拔任用的重要依据，对于帮扶实绩突出的，可破格提拔任用，调动扶贫干部工作积极性。对扶贫项目实施过程弄虚作假，虚报贫困户，套取国家扶贫资金、挪用扶贫专项款的扶贫干部坚决查处。

4.制定既注重贫困户个体脱贫又重视贫困村整体治理扶贫政策

一是要注重制定贫困户个体脱贫政策。要通过细化扶贫对象，精准识别贫困个体，建档立卡，分类推进，因户施策。对因病因灾丧失劳动能力的，实行政府救助兜底扶贫；对于文化程度低的，实行教育、技术培训智力扶贫；对于生产条件好的，推行特色产业扶贫，输血与造血结合，分类指导，分类扶贫。同时，专项扶贫政策与农民个体扶贫需求相对接，提高扶贫资源的利用率与扶贫项目对贫困个体的受益度。

二是要重视制定贫困村整体治理政策。要加强贫困村水、电、路、气基础设施建设的政策支持力度，同时改善贫困村公共服务，为贫困村整体脱贫营造良好硬件环境。另外，要注重运用改革的思维助推贫困村脱贫，即通过改革农村土地制度与城镇户籍制度，激活贫困村土地要素，出台优惠政策引导贫困村整体搬迁，实现异地搬迁脱贫。最后，要注重以市场思维方式扶贫，结合贫困村资源情况，制定有力扶持政策，以市场需求为导向，在自然环境优美的贫困村发展生态旅游，在具有特色资源和区位优势的贫困村推行特色产业扶贫，培育农业产业化龙头企业发展，助力贫困村整体脱贫致富。

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F323

A

1672-4445（2017）05-0056-06

2017-08-20

2016年华中师范大学研究生创新性项目《严控与激励并存：特大城市“积分落户”的政策逻辑——基于武汉市的实证分析》（2016CXZZ215）；2017年华中师范大学研究生创新性项目《从分割到融合：户改与城市二元结构破解之道——基于武汉市的考察分析》的成果。

康红军(1991—)，男，湖南娄底人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员，主要从事新型城镇化与城乡基层治理研究；徐兴兴（1991—）,女，江苏扬州人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员，主要从事新型城镇化与文化治理研究。

[责任编辑：张乔娜]