基于S—CAD方法的新能源汽车推广应用政策研究

董昊鑫+赵惠

摘要：文章采用S-CAD政策分析方法对新能源汽车推广应用政策的内在逻辑性、充要性、可行性及实施效果进行科学论证，从政府主导观点角度梳理出新能源汽车推广应用政策从前提/立场到预期结果的逻辑链条。

关键词：新能源汽车推广应用政策；S-CAD方法；实施效果

一、 前言

新能源汽车以其电能驱动和零排放的特性迎合节能减排要求，得到政府的大力支持。自2009年开展新能源汽车示范推广以来，政府相继出台了相关支持政策。2014年7月14日，国务院办公厅出台《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（简称《意见》），标志着新能源汽车推广应用政策体系框架基本形成。《意见》的颁布实施，一方面促进了新能源汽车市场规模的不断扩大，同时也暴露出新能源汽车推广政策存在众多不足。因此，需要对新能源汽车推广政策进行评估分析。本文采用S-CAD政策分析评估方法，对新能源汽车推广政策进行系统性评估，分析新能源汽车推广政策的传递机制，检验政策在推行过程中的预期结果与实际结果的差异，并提出政策建议。

二、 对新能源汽车推广政策的S-CAD分析

1. S-CAD方法介绍。S-CAD分析方法从一个分析观点（S-subjectivity）入手，从政策一致性（C-consistency）、充要性（A-adequacy）、可行性（D-dependency）三个方面进行全方位的系统性分析。S-CAD政策分析方法适用于事前政策规划和事后政策评估。一方面辩证看待不同观点，另一方面构建逻辑体系甄别不同观点间的联系 （梁鹤年，2009）。S-CAD方法解析新能源汽车推广政策，主要分为三步：（1）进行主导观点分析，明确政府制定该项政策的立场、目标、手段及预期实现效果；（2）政策设计是否具有逻辑性、必要性以及可行性；（3）对政策作出评价，梳理出新能源汽车推广政策中的问题并提出政策建议。

2. 主导观点分析。针对新能源汽车推广政策的S-CAD分析，选定从政策制定和执行主体即政府角度的“主导观点”出发，从四个方面进行解构：

（1）新能源汽车推广政策的前提/立场（Premises and St-ances，简称PS）。

《意见》明确提出了此次推广政策三个前提/立场：

PS1——加快新能源汽车的推广应用；

PS2——有效缓解能源和环境压力；

PS3——促进新能源汽车转型升级。

（2）新能源汽车推广政策的目标（Goal，简称G）。

《意见》的制定主体是政府，通过对政府角色和职能的具体分析及结合政策文本的指导思想，可以总结出三个政策目标：

G1：建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系；

G2：创造统一开放、发展有序的竞争环境；

G3：加快培育市场；

G4：促进新能源汽车产业的健康快速发展。

（3）新能源汽车推广政策的政策手段（Strategy，简称S）。通过对《意见》归纳总结，推广政策手段主要有以下七点：

S1：加快充电设施建设，包括制定充电设施发展规划和技术标准（S1.1），完善城市规划和相应标准（S1.2），完善充电设施用地政策（S1.3），完善用电价格政策（S1.4），推进充电设施关键技术攻关（S1.5），鼓励公共单位加快内部停车场充电设施建设（S1.6），落实充电设施建设责任（S1.7）。

S2：积极引导企业创新商业模式，包括加快售后服务体系建设（S2.1），积极鼓励投融资创新（S2.2）以及发挥信息技术的积极作用（S2.3）。

S3：推动公共服务领域率先推广应用，包括扩大公共服务领域新能源汽车应用规模（S3.1）和推进党政机关和公共机构、企事业单位使用新能源汽车（S3.2）。

S4：进一步完善政策体系，包括完善新能源汽车推广补贴政策（S4.1），改革完善城市公交车成品油价格补贴政策（S4.2），给予新能源汽车税收优惠（S4.3），多渠道筹集支持新能源汽车发展的资金（S4.4），完善新能源汽车金融服务体系（S4.5），制定新能源汽车企业准入政策（S4.6），建立企业平均燃料消耗量管理制度（S4.7），实行差异化的新能源汽車交通管理政策（S4.8）。

S5：坚决破除地方保护，包括统一标准和目录（S5.1）和规范市场秩序（S5.2）。

S6：加强技术创新产品和产品质量监管，包括加大科技攻关支持力度（S6.1），组织实施产业技术创新工程（S6.2）以及完善新能源汽车产品质量保障体系（S6.3）。

S7：进一步组织领导，包括加强地方政府的组织推动作用（S7.1），加强部门间的统筹协调（S7.2）以及加强宣传引导和舆论监督（S7.3）。

（4）新能源汽车推广政策的预期结果（Result，简称R）。结合政府制定《意见》的三个前提/立场和四个目标，新能源汽车推广政策的预期结果可提炼为新能源汽车销售规模扩大（R1）和大气环境污染状况改善（R2）。

3. 新能源汽车推广政策的S-CAD分析（图1）。

（1）逻辑分析（C-consistency）。逻辑分析着眼于检验“主导观点”的前提/立场与政策的目标、手段和结果之间的逻辑关系，即目标是否代表了前提/立场，手段是否能达成目标，结果是否是手段的体现。针对新能源汽车推广政策的逻辑性分析，具体过程如下：

首先，分析前提/立场与目标间的逻辑关系。

①通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1）、创造统一开放、竞争有序的发展环境（G2）、加快培育市场（G3）及促进新能源汽车产业健康发展（G4）有利于加快新能源汽车的推广应用（PS1）。因此，G1、G2、G3和G4逻辑代表了PS1。endprint

②通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1），比如制定财政补贴标准，加快培育市场（G3）提升新能源汽车销量，促进新能源汽车产业健康发展（G4），增加新能源汽车销售占比，减轻对化石燃料的依赖，有利于缓解能源和环境压力（PS2）。因此，G1、G3和G4逻辑代表了PS2。

③通过建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1），如采用经济激励手段和政策引导实现产学研结合，创造统一开放、竞争有序的发展环境（G2），减少地方保护主义，及促进新能源汽車产业健康发展（G4）有利于促进汽车产业转型升级（PS3）。因此，G1、G2和G4逻辑代表了PS3。

其次，分析目标与手段间的逻辑关系。

①与建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1）相关的手段是进一步完善政策体系（S4）和加强组织领导（S7）。通过政府的积极推动（S7.1），加强部门间的协调（S7.2），减少部门间、区域间行政隔阂，完善各项与新能源汽车相关的政策文本，有利于保障政策体系的科学性。因此，S4和S7逻辑体现了G1。

②与创造统一开放、竞争有序的发展环境（G2）相关的手段的坚决破除地方保护主义（S5）和加强组织领导（S7）。地方政府应该严格执行全国统一的行业标准，不得阻碍区域外新能源汽车进入本地市场，坚决清除各地区不利于新能源汽车发展的违规政策，这样才能保障新能源汽车发展环境的公平、公开。因此，S5和S7逻辑体现了G2。

③与加快培育市场（G3）和促进新能源汽车产业健康发展（G4）相关的手段是加快充电设施建设（S1），引导企业创新商业模式（S2），推动公共服务领域率先使用（S3），完善政策体系（S4），破除地方保护（S5），加强技术创新和产品质量监管（S6）以及加强组织领导（S7）。从政策主体约束、政策体系完善、产业模式创新等方面的详细规定，有利于促进新能源汽车市场和产业的良性发展。因此，S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7逻辑体现了G3和G4。

最后，分析预期结果与手段间的逻辑关系。

①新能源汽车销售规模扩大（R1）有赖于充电设施的完善（S1），商业模式包括汽车金融服务体系、投融资体系的完善（S2），政府采购以及示范效应（S3），完备的政策体系（S4），政策上平等对待（S5），产学研结合及严格的质量监管（S6）以及政府的坚强领导（S7）。七项措施顾及了从新能源汽车研发、生产、销售、售后、使用等全产业链环节，极大地促进了新能源汽车市场规模的增长。因此，R1逻辑体现了S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7。

②大气环境污染状况改善（R2）有赖于公共服务领域的率先推广（S3），政策体系的完善（S4）和加强技术创新和产品质量监管（S6）。大气环境污染的重要污染源之一是汽车尾气排放。通过政府购买，促进新能源公共汽车的普及，以及通过降低消费者购买和使用成本、加强质量监管，促进新能源小型汽车的普及，在一定程度上会减缓大气污染状况。因此，R2逻辑体现了S3、S4和S6。

（2）经济分析（A-adequacy）。经济分析用来分析资源配置效率，也即政策的实际效率。经济分析着眼于目标对前提/立场、手段对目标以及预期结果对手段的充要性分析。针对新能源汽车推广政策的经济分析，具体过程如下：

首先，分析目标对前提/立场的充要性。

（1）为加快新能源汽车推广（PS1），建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1），促进统一开放、竞争有序的发展环境（G2），加快市场培育（G3）以及促进新能源汽车产业的快速发展（G4）具有较高的充分性和必要性。

（2）建立新能源汽车发展政策体系（G1）、加快市场培育（G3）及促进新能源汽车产业的快速发展（G4）对与缓解能源和环境压力（PS2）是必要的但充分性或有不足。以汽车行业对能源及环境影响为例，需要考虑到新能源汽车的电力来源、废弃电池的处置和传统汽车的油耗技术进步和排放标准。汽车仅为影响能源和环境的因素之一。

（3）建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1），促进统一开放、竞争有序的发展环境（G2）以及促进新能源汽车产业的健康发展（G4）对于实现新能源汽车产业的转型升级是充分且必要的。

其次，分析各个手段对目标的充要性。

（1）完善政策体系（S4）和加强组织领导（S7）对于建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系是充分且必要的。政府高层设计和执行部门的有力推动，着重于制定设计全产业链的政策体系，对保持新能源汽车产业政策的稳定性大有裨益。

（2）破除地方保护（S5），包括统一标准和目录（S5.1），规范市场秩序（S5.2）及加强组织领导（S7）对于形成统一开放、竞争有序的市场环境（G2）是必要的但充分性不足。政府对厂商的补贴力度相对比较大，厂商在获得资金支持的同时由于监管不力滋生了套取补贴行为，影响了市场环境的公平性。

（3）加快充电设施建设（S1），引导企业创新商业模式（S2），推动公共服务领域率先使用（S3），完善政策体系（S4），破除地方保护（S5），加强技术创新和产品质量监管（S6）以及加强组织领导（S7）对加快培育市场（G3）和促进新能源汽车产业健康发展（G4）是充分且必要的。新能源汽车产业的健康发展（G4）在一定程度上包括了培育市场（G3）的内涵，而且还包括了技术创新、品牌提升等方面的考量。因此，完备的政策手段有利于新能源汽车销量和质量的双提升。

最后，分析预期结果对手段的充要性。

（1）新能源汽车销售规模扩大（R1）对加快充电设施建设（S1），引导企业创新商业模式（S2），推动公共服务领域率先使用（S3），完善政策体系（S4），破除地方保护（S5），加强技术创新和产品质量监管（S6）以及加强组织领导（S7）是必要的但充分性不足。自2014年颁布实施该政策以来，新能源汽车产销两端数量均成上升之势，但是导致市场规模扩大的原因有很多，比如消费者环保意识的增强，政府大量补贴致使企业扩产等。endprint

（2）大气环境污染状况改善（R2）对促进公共服务领域的率先推广（S3），政策体系的完善（S4）和加强技术创新和产品质量监管（S6）同样具有必要性但充分性不足。2016年全国城市空气总体呈好转趋势，一方面得益于新能源汽车保有量上升，减缓了传统汽车销售增长速度，另一方面在供给侧改革背景下，部分高污染企业如钢铁、水泥等工厂限产、停产，也有利于大气环境的改善。

（3）可行性分析（D-dependency）。可行性分析主要针对政策的可操作性和认可度的分析。在政策制定与推行的过程中，不仅有“主导观点”，还存在诸多“相关观点”。政策能否顺利实施，在很大程度上取决于政策是否符合“相关观点”的前提/立场。在此之前，需要从政策关键前提/立场出发，找到关键目标、手段和结果链条。

从中央政府角度看新能源汽车推广政策，在加快新能源汽车推广应用（PS1）、缓解能源和环境压力（PS2）和促进汽车产业转型升级（PS3）三个前提/立场中，《指导意见》的制定主体中央政府最关注新能源产业发展的本质使命--缓解能源和环境压力（PS2），但对于中央政府和地方政府来讲，加快新能源汽车推广应用（PS1）和促进汽车产业转型升级（PS3）是共同追求。

在缓解能源和环境压力（PS2）的三个目标中，建立长期稳定的新能源汽车发展政策体系（G1）是从政府角度希望建立新能源汽车产业发展的长效机制，减少政府干预的随机性，保证政策体系的完整性和稳定性；在加快市场培育（G3）及促进新能源汽车产业的快速发展（G4）目标中，G3是G4分支目标之一。从生产企业角度看，新能源汽车产业的发展（G4），既包括市场规模的扩大（G3），也包括核心竞争力、品牌形象以及质量把控等方面的提升。因此，促进新能源汽车产业的快速发展（G4）的重要性显而易见。

进一步完善政策体系（S4）为供需两侧合理发展提供了制度保障，对核心目标（G4）的影响最大。S4相对应的关键预期结果则落脚于新能源汽车产业发展的根本——大气环境的改善（R2）上来。综上所述，缓解能源和环境压力（PS2）——促进新能源汽车产业的快速发展（G4）——完善政策体系（S4）——改善大气环境（R2）成为了关键链条。

《意见》的“相关观点方”主要包括地方政府、生產企业和消费者，三者对于关键链条的看法和态度是推广政策能否顺利实施的关键。

地方政府认为新能源汽车产业是地方经济社会发展的“名片”，是推动经济发展的新的增长点；生产企业更易获得政府的政策支持，减少企业生产负担和制度成本；消费者对于购买新能源汽车更多的是出于环保意识的考虑，因此更关注销售价格和充电桩等基础设施建设，推广政策自然满足了消费者的诉求。总体而言，《意见》基本满足相关观点方的利益诉求，因此政策能够比较顺利实施。

三、 对新能源汽车推广政策的S-CAD分析总结

新能源汽车推广政策的S-CAD分析结果表明：政策逻辑性较强；必要性充足但充分性方面存在一定不足；同时政策的可行性较高。然而，从预期效果与实际效果对比分析，虽然新能源汽车产业在政策推行期有了长足发展，但在对于大气环境污染的改善以及对新能源汽车行业本身转型效果并不明显，原因在于：新能源汽车行业存在骗取补贴行为，部分厂商通过获取汽车生产资质、汽车原型整体购买、贴牌虚假销售等方式造假销售量数据，以获取政府财政补贴；废弃新能源汽车处理方式无成文规定；自主品牌新能源汽车用能转换效率、续航能力及整车装备工艺相比传统汽车存在较大差距，消费者面对同价位竞品选择，更倾向于传统汽车等。因此，根据《意见》实施两年的效果和S-CAD的分析结果，新能源汽车推广政策应该在杜绝骗补行为、着力支持研发、形成废旧部件回收机制等方面进行强化。

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基金项目：中国石油大学（北京）科研基金资助项目（项目号：zx20150120）。

作者简介：董昊鑫（1991-），男，汉族，山东省安丘市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为投资理论与实践；赵惠（1989-），女，汉族，山东省滨州市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为投资理论与实践。

收稿日期：2017-10-11。endprint