我国产能过剩的成因与化解对策探析

辛灵+米建国

化解过剩产能是推进供给侧结构性改革的首要任务。自2015年11月我国提出全面实施供给侧结构性改革以来，两年多去产能工作的实践既收到了阶段性效果，也遇到了一些需要认真探讨和解决的新问题。其中，进一步准确认识我国过剩产能的成因，有针对性的采取立足我国现实情况的化解过剩产能的有效措施，是把去产能工作继续推向深化，进而加快供给侧结构性改革步伐的必然选择。

一、 产能过剩的内涵和特征

1. 产能过剩定义相关文献概述。学术界普遍认为“产能过剩”概念最早来自张伯伦（E.Chamberlin，1933）的《垄断竞争优势》一书，他从微观经济学的视角定义了产能和产能过剩。他认为当实际产量小于产能时就是产能过剩。此后众多学者对这个概念进行了探讨。

近年来国内学者从微观、中观和宏观层面对产能过剩的内涵进行了研究。在微观层面，认为产能过剩是企业现实产量小于生产能力达到一定程度时的状态（钟春平、潘黎，2014）；在中观层面，认为产能过剩是某行业在一定时期的技术水平下的实际产出在一定程度上低于该行业生产能力的状况（胡荣涛，2016）；在宏观层面，认为产能过剩是指通过市场供求关系表现出来的市场能力大大超过有效需求的状态（韩国高，2011；周劲、付保宗，2011；刘航、孙早，2014）。

2. 产能过剩的一般内涵。从市场经济供求平衡的视角分析，产能过剩是指某行业可向市场提供产品的生产能力大大超过市场有效需求能力而引发生产能力出现闲置的状态。这种描述有三层含义：一是产能过剩是市场经济运行中出现的供求关系失衡的现象（李江涛，2006）。离开了市场就无从讨论产能过剩；二是产能过剩的基础在生产领域；三是产能过剩意味着生产与消费的效率和效益都大大降低，社会资源出现浪费，这会对经济运行产生影响和冲击。

3. 中国式产能过剩的内涵和特征。市场经济高度发达的国家出现的产能过剩主要是市场经济运行中的周期性表现。我国的产能过剩既有周期性因素影响，又有非周期性因素影响。非周期性因素又可划分为“体制性产能过剩”和“结构性产能过剩”（周劲、付保宗，2016）。体制性产能过剩是指在一定的社会经济环境下，由相应的体制、机制和政策等非市场因素直接或间接影响到市场的供需关系，导致供给大大超过市场需求而导致的产能过剩状况。结构性产能过剩是指在科技进步的背景下，某一产业向市场提供的产品由于科技落后，不适应市场需求而沦为过剩产能的状况。

本文认为，所谓中国式产能过剩，是指在经济转型时期由经济周期性原因和非周期性（体制性和结构性）原因并存导致行业供给能力大大超过市场有效需求能力的经济现象。这一定义包含三个特征：

（1）中国式产能过剩是经济运行中周期性原因和体制性及结构性等非周期性原因共同作用的结果。

（2）中国式产能过剩具有浓厚的非理性投资色彩。我国现行经济管理体制和现行体制下的利益格局（财政分权体制等），使得各级政府和企业都有可能在一定时期、一定条件下产生投资冲动，呈现非理性投资和过度投资。

（3）中国式产能过剩带有明显的阶段性色彩。在中国经济发展的不同阶段和不同历史时期，由于当期经济体制的引导与约束、当期经济发展阶段的需求层次与条件支撑状况，都使得我国出现的产能过剩具有明显的经济发展的阶段性特征。这使得我国每一轮产能过剩的出现，都会与以前曾经出现的产能过剩在分布领域、形成原因、影响范围和严重程度等方面表现出明显的差异性。

二、 我国产能过剩的成因分析

1. 市场机制运行失灵。我国某些行业出现产能过剩的市场因素影响主要来自三个方面：一是周期性波动下的产能过剩。分析我国近40年来出现的三次较大规模的产能过剩，具有明显的市场经济周期性波动的色彩；二是潮涌现象。由于信息不对称，一些企业在选择投资方向时盲目跟风，热衷于对在市场上直接表现为需求旺盛的领域进行投资，特别是在产业集中度较低的情况下，一些中小企业跟风状况更是严重，出现大量投资集中某一领域，追捧市场直接表现出来的热销行业和产品；三是企业竞争策略的选择。一些企业为了保持自己的持续的竞争实力，将一些产能窖藏起来，以提高对经济波动的应对能力。同时，这种将产能窖藏的行为也形成了行业壁垒，可以有效的抬高行业进入门槛，阻止潜在的投资人进入自己所在的行业和领域，以保持自身的竞争优势。

2. 分級财政体制下的利益诱惑。改革开放后，我国财政体制的最大变革，就是由中央财政的统收统支变为中央与地方财政分灶吃饭。在这种体制下，地方政府在努力增加地方财政收入上一直保持着持续的冲动，这种冲动在实际工作中则是通过增加投资、增加项目建设来体现的。在这种情况下，地方政府对投资项目的选择，不是把产业政策、市场潜力和项目的科技含量等放在重要的位置去考虑，而是把项目能否落地、项目能否投产、项目能否纳税、项目能否安置本地劳动者就业放在优先考虑位置。长此积续下来，导致某些行业产能过剩日趋严重。

3. 执法体系不完善的姑息。改革开放近40年来，我国已经制定并实施了一系列有关规范市场秩序和维护公共利益等方面的法律法规，包括针对过剩产能行业的相关法律法规。如果这些法律法规能够得到认真贯彻落实，过剩产能的出现和蔓延会被有效制止。但现实中很多与过剩产能有关的法律法规的执行力度被大打折扣。例如，2011年版的国家钢铁行业产业政策，明确规定以中频炉为工具的电炉炼钢生产的产品“地条钢”为伪劣产品，作为伪劣产品应该坚决取缔。但直至2016年，此类“地条钢”生产仍在全国大面积存在。中央抓住江苏省作为典型集中取缔后，才在全国掀起清理“地条钢”热潮。再比如，国家发改委对钢铁行业从2011年开始就制定了差别电价、差别水价和惩罚性电价的政策，这些政策明确规定对能耗不能达到额定标准的钢铁企业、污染物排放不能达到排放限值的钢铁企业，要比达标企业加收电费和水费。但由于此项政策由地方政府实施，地方政府不愿意对本地企业施加过多的压力，全国大多数省份很少或者干脆没有实施这项政策。还比如，按照我国国土资源管理的相关法律法规，上项目、建企业、占用土地要履行严格的审批手续，要获得合规的用地指标。但在地方政府争投资、上项目背景的冲动下，相当一批企业，包括产能过剩企业的项目建设用地大多没有合规的审批手续。endprint

4. 行政手段越界行使的助推。在我国现行体制下，各级政府特别是地方政府在社会经济运行中的强势地位依然存在，并且发挥着引导和干预经济走势的特殊作用。在现实中，地方政府可以通过制定实施地方法规来干预和引导本地的经济运行，可以用行政手段直接插手具体项目建设，可以决定国家相关法律法规、政策规定在本地的執行力度与取舍，也可以按自身利益的考虑进行相关政策的变通。地方政府的这些行为，从直观感觉上似乎是优化了本地区的经济发展环境，为企业松了绑，为上项目提供了便利。但实际上既是对市场经济运行规律的违背，也是对国家法律法规的违背。

5. 要素价格扭曲的变相补贴。在我国某些产业过剩产能形成过程中，价格扭曲，特别是生产要素价格的扭曲是重要原因。分析我国以钢铁行业为代表的过剩产能的形成过程，生产要素价格扭曲主要表现在以下三方面：一是土地价格。在现行体制下，地方政府既是土地市场供应的管理者，也是土地资源处置权的拥有者，更是扭曲土地要素价格的直接受益者。一方面地方政府通过出售土地可以获得大量可支配的财政收入；另一方面通过以不同的价格向投资者供应土地，吸引投资人在本地投资以获得财政收入。此外，地方政府对某些过剩产能行业的投资人用“以租代征”的方式，大量从农民手中直接租用承包土地的做法视而不见，客观上纵容了投资人以超低价格获得土地资源的行为。二是水资源与矿产资源价格。目前我国地方政府对水资源的管控严重不到位，对企业取水用水，既缺乏必要的监管，更没有准确的计量。对于钢铁企业生产所需要的矿石资源，有些地方政府为吸引投资，直接将矿石资源配置给钢铁企业投资人由其自行开采，使其获得低于市场价格的矿石资源并大大降低物流成本。三是环境容量价格。在生态建设的大背景下，环境容量事实上是一种资源，企业排放废气、废水、废渣就是占用环境容量，就应该支付占用环境容量的成本。但在环境污染的执法权掌握在地方政府的情况下，这个运行机制可以被改变，要么对企业的超标排放视而不见，要么对企业应支付的污染物排放的税费收缴不到位，使企业实际支出的环保成本大大低于应当支付的法定数额。上述三种情况在钢铁行业等过剩产能的形成过程中，都曾以不同的方式发挥过重要作用。

三、 化解产能过剩的对策建议

1. 完善遏制过剩产能出现的体制机制。

（1）清除诱发过剩产能的体制原因。在现行分级财政体制下，地方政府天然具有投资冲动。为了地方的财政收入增长，为了地方的经济发展，它们会以多种方式招商引资，这就不可避免的会导致过剩产能的出现和蔓延。解决这一问题的要害在于切断地方政府实施产能过剩项目中的利益链条。在实际工作中可考虑对地方实施的产业项目严格划分产业准入界线，对国家产业政策明令限制的项目其税收直接由上级财政收缴，让地方政府在过剩产能项目的实施上无利可图。

（2）优化治理过剩产能的法制环境。从现实状况看，只要执法主体对过剩产能项目做到“有法必依、执法必严”，过剩产能项目就会无立足之地。从目前看，需要强化执法力度的领域包括土地、环保、矿产资源、水资源、产业政策、产品质量、安全生产等。由于相关法律法规的明确规定，只要在上述方面严格执法，过剩产能项目就不会产生，已经存在的过剩产能项目就不会延续，已经关闭的过剩产能项目就不会死灰复燃。因此，执法必严是化解过剩产能的有效保障。

（3）健全规范运行的市场机制。市场作为无形的手，对资源配置可以发挥决定性作用，但这决不意味着政府对经济活动可以一切放手交由市场去调节，在引导市场发展、完善市场机制、规范市场秩序等方面，政府还有不可或缺的责任。当前，特别要强调的是政府要加大市场信息系统和市场诚信系统的建设。建设好市场信息系统可以有效的消除企业因信息不对称所带来的非理性投资冲动，削减过剩产能产生的微观基础。建设好市场的诚信系统可以更好地规范市场秩序，可以更好的约束企业诚信经营、依法经营，防止企业违法实施过剩产能项目，使违法者无生存空间。

2. 积极化解既有过剩产能。对已经存在的过剩产能采取有效措施，在确保稳定、防范风险的前提下实施有效化解是目前的现实任务，总结各地的成功经验，分析下一步操作的可行性，对既有过剩产能的化解可以通过“六个一批”的方式实施：

（1）淘汰落后装备，关停一批。所谓落后装备是指按照特定的历史发展阶段和特定的科技进步水平，由国家或有关部门依法确定的不符合现实装备使用基本要求的相关装备。由于落后装备是由国家颁布的产业政策界定的，而产业政策属于行政规章的范畴，因此，落后装备事实上就是非法装备。对非法装备要依法坚决取缔，彻底改变在一些行业中，国家产业政策明确限定的落后装备仍在使用的状况。

（2）处置僵尸企业，市场出清一批。僵尸企业是对企业在竞争条件下的生存状态的一种描述。僵尸企业的存在不仅使大量生产要素闲置，而且一旦市场条件具备恢复生产将会立即由潜在产能转化为现实产能，加剧行业的产能过剩。处置僵尸企业就是要将这些企业彻底实现市场出清。与对其他企业实施去产能相比，通过处置僵尸企业化解过剩产能可以有效地缓解因去产能而出现的社会震荡，减轻僵尸企业职工就业的压力，收到经济与社会的双重效应。

（3）兼并重组、整合压减一批。兼并重组是企业组织结构的改变。对化解过剩产能来说，实施兼并重组可以使产业集中度进一步提升，可以使空间布局进一步合理，可以使企业工业装备进一步优化，可以使企业的产品结构进一步整合。因此，在化解过剩产能中，实施兼并重组既是产能的压减，同时也是结构的优化。但在实施过程中，其要害在于必须要减量整合、减量置换，即实施兼并重组后，新企业的生产能力要少于兼并重组前原有企业生产能力总和。对此，国家产业政策有明确的规定，必须严格遵守。

（4）依法严控提高门槛，倒逼退出一批。对存在过剩产能的行业来说，其行业标准必须要适当提高，通过提高行业标准，使行业内一些相对落后的企业，因不符合继续存在的行业标准而成为违法企业，进而倒逼其退出市场。事实上，行业标准就是行业准入门槛，门槛的设定应该充分体现行业发展变化的状态，实现与时俱进，在构成门槛的内容上，要充分体现市场化、法制化的原则，做到标准清晰、公平公正，可以准确地界定不同企业的技术装备状态，可以准确地分清允许淘汰的界限，使每个企业都能对门槛看得清、认得准、对号入座。endprint

（5）搬迁转移，减量置换一批。由于历史原因，一些属于产能过剩行业的企业坐落在城市建成区和生态保护区的范围内，对这些企业不仅要实施产能化解，更要实施整体搬迁。对钢铁、水泥等重化产业国家明确要求要向沿海地区和原料产区聚集。但搬迁转移绝不能使原有企业整体搬家，而是装备要提升、工艺要优化、污染要治理，最重要的是对过剩产能来说，搬迁改造必须实施减量产能置换。通过搬迁转移收到优化产业布局和压减过剩产能的双重效果。

（6）走出国门，国际合作转移一批。目前，我国在一些行业具有明显的产能优势，这些产能如果在国内继续存在，由于市场需求限制，很可能表现为过剩产能。走出国门实施国际产能合作是我国应该选择并且已经取得初步成效的可行路径。特别是“一带一路”的战略实施更为国际产能合作搭建了广阔舞台。实施产能国际合作，一方面可以充分发挥我国在世界范围内经济发展的层次优势，有效地扩展市场空间；另一方面可以更直接的获得国外的原料供应和先进技术。对某些过剩产能转移至国外建厂，可以直接减少我国的产能压力。近期，我国一些钢铁企业投资进入南亚和欧洲地区已初见成效。实施国际产能合作绝不是落后装备与落后产能的输出，而是我国产能优势在国际范围内的扩展，更是参与国际分工合作的具体途径。因此，走出国门的产能应该是相对先进的、应该是符合当地法律法规、应该是能为国际市场所接受的并可在国际市场实现稳定发展的。

参考文献：

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基金项目：河北省社会科学基金项目“河北省去产能过程中债务处置对策研究”（项目号：HB17YJ095）。

作者簡介：米建国（1951-），男，汉族，北京市人，中国人民大学财政金融学院博士生导师，国务院发展研究中心信息中心原主任、原党委书记，研究方向为宏观经济政策、财税政策；辛灵（1989-），女，汉族，河北省唐山市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为宏观经济政策。

收稿日期：2017-10-12。endprint