转型期我国公共危机管理对策研究

摘 要：当前，我国正处于经济、政治、社会的转型期，经济水平不断发展，社会结构不断变动，人们的思想观念不断变化，各种社会矛盾冲突不断加剧，我国公共危机管理虽然取得了一些成就，但由于公共危机管理在我国发展较晚，我国公共危机管理水平不高，公共危机一旦爆发，将对我国经济社会发展造成灾难性的后果。本文首先概述了我国公共危机管理实践已取得的一些成就，然后总结了在转型时期，我国公共危机的特点和当前公共危机管理的现状，再通过分析转型期我国公共危机管理中存在的问题，最后提出了相应的对策。

关键词：转型期；公共危机

一、 引言

公共危机因其突发性，不确定性和巨大的破坏性往往会对人民群众的生命财产造成巨大损失，有时甚至会引发严重的社会恐慌和政治动荡。公共危机不仅是对政府行政管理能力的重大考验，也是提高政府行政管理水平的途径。当前，我国正处于经济社会转型期，各种不稳定、不安全因素增多，社会矛盾冲突加剧，公众危机意识淡薄，政府应急管理机制不健全，公共危机法律缺失等诸多问题逐渐暴露，如何有效的解决这些问题，提高我国政府公共危机管理能力，是转型时期我国政府面临的重大挑战。

二、 公共危机管理理论

（一） 公共危机

危机是指一直他发现的紧急事件，它往往会对人或社会带来破坏或不利的结果。[1]一般来说，汉语中的“危机”一词是与英语中的“crisis”一词对应，，《牛津高阶英汉双解词典（第七版）》中，对“crisis”的解释为“a time of great danger difficulty or confusion when problems must be solved or important decisions must be made”[2]，意思是危机的时刻、危急关头。美国学者劳伦斯？巴顿将危机定义为一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和信誉造成巨大的损害。[3]

危机是发生在各种领域的现象，它即发生在私人领域，也发生在公共领域。而发生在公共领域的危机则是公共危机。公共危机，也称公众危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。我国学者张成福将公共危机定义为这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命﹑财产和环境等造成威胁﹑损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[4]

（二） 公共危机管理

危机管理是指为了消除或降低危机所带来的严重损害，组织对危害进行预测、规避、调整、控制和危机后重建、复兴等一系列有规划，有组织的动态管理活动的总称。

公共危机管理是指政府或其他公共组织通过对突发事件产生的原因或条件、发展过程以及后果的科学分析，有效集成社会各方面的资源，进行的一系列有计划、有组织的管理活动，以达到事前积极防御、事中有效处置、事后快速恢复的目的。

三、 我国公共危机管理实践已取得的成绩

2003年SARS病毒在我国全部爆发，严重危及全国人民生命安危。同时，这次事件也成为了我国公共危机管理的重要转折。从此，我国开始加强关于公共危机管理的体制建设和理论研究。经过十几年时间和无数人的努力，我国政府在公共危机管理领域取得了重大成就。

（一） 我国公共危机管理法制建设成就

自新中国成立迄今，我国在公共危机管理领域制定了大量的法律法規，这些法律不仅涉及各个法律层级，还包括了应对自然灾害、生产事故、社会安全、疾病传播等的多种单行法律法规，给政府的应急行为和处理过程做出了较为全面正式规定，为公共危机管理提供了基本的法律依据。[5]同时，地方政府也结合地方灾害特点、文化习俗等实际情况出台了相应的法律法规，各个地方政府可以灵活、有效的应对公共危机。在公共危机管理法制理论研究方面，我国成立了“应急管理研究组”，该小组为我国公共危机管理法制建设提出了许多创新性意见。

（二） 我国公共危机管理体制建设成就

自非典危机之后，我国的公共危机管理体制由专门部门对于单一灾种的管理体制逐步转向为以政府为主导的分类管理、条块结合的多灾种、跨部门的综合协调的应急管理体制。

首先，在公共危机管理机制方面，我国初步建成了危机监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责和相应机制、奖惩机制、信息反馈机制、应急资源配置机制等。[6]其次，在不同地域环境下，我国政府针对自然灾害频发的区域，设立了相关应急指挥机构。

四、转型期我国公共危机管理的现状

（一）转型期我国公共危机的特点

1.危机涉及领域多元化

2003年非典危机事件以前，我国的公共危机主要自然灾害和生产事故为主，而SARS病毒的迅速扩散让我国政府开始重视公共卫生领域的公共危机，转型时期，社会矛盾冲突加剧，受经济、政治、军事、文化等多种因素影响，各种群体性事件开始爆发，恶性刑事案件数量激增，自然环境不断恶化，这些新型公共危机的出现表明我国的公共危机开始呈现出多元化趋势，这是当今我国公共危机的一个突出特点。

2.传播渠道多样化

公共危机管理是危机管理的分支，也是政府进行公共管理的重要内容。当今社会是互联网高速发展的信息社会，公共危机一经爆发，消息就会迅速传播，对社会稳定造成影响，因此学习并实施公共危机管理对政府公共管理具有重要意义。[7]

（二） 我国公共危机管理的现状

从我国目前在公共危机管理体制建设成绩看来，我国政府在公共危机管理方面已经取得了很大进步。但是，由于我国公共危机管理起步较晚，目前的应急管理体制仍然存在着许多问题。现在我国正处于社会转型期，面临的挑战越来越复杂，这些问题的存在将成为提高我国政府应急管理能力的阻碍。因此，我们应居安思危，做好应对准备。

（三） 我国公共危机管理研究现状

我国自古以来就要居安思危的危机意识，但是公共危机管理在我国还是一门新兴学科。虽然我国现代公共危机管理研究起步较晚，但是我国已经建立的了一批公共危机管理研究机构，对公共危机管理进行专门研究，并产生了大量研究成果。我国对于公共管理研究主要分为四种观点：着眼于制度改良的制度论、注重运用社会力量公共关系论、强调经验教训的经验论和追求整合效应的全面整合论。其中，第四种全面整合论与当前的可持续发展战略相吻合，是我国公共危机管理的发展方向。[8]

五、转型期我国公共危机管理中存在的问题

当前国际社会正处于社会变革的特殊时期，我国也正处于政治体制改革、社会变迁的转型期，国内国际环境复杂，公共危机所处环境也更加恶劣，因此，政府公共危机管理正面临许多难题。

（一） 政府及公众危机意识淡薄

公共危机具有突发性。在我国，人们普遍缺乏能够引起突发事件的诱因、征兆和隐患的敏感性，公众危机意识淡薄会使得危机管理十分被动，增加政府公共危机管理的难度。而政府的公共危机意识淡薄的根本原因在于侥幸心理。这一侥幸心理会使政府错失有效控制公共危机的最佳时机，这不仅会增加危机管理的难度，还会对造成更大的损失和后果。[9]所以，想要提高政府公共危机管理能力，政府必须加强对公共危机的重视。

（二）公共危机管理机制不健全

2003年SARS危机后，我国初步建立了公共危机管理体制，但是与西方发达国家相比具有许多缺陷，在转型时期，这些缺陷显得尤为严重。第一，条块分割严重，各部门配合程度低，而且部分存在双重领导甚至多重领导，当公共危机爆发时，政府无法对人力和物资进行及时有效的协调，导致效率低下，损失惨重。第二，缺乏有效的信息沟通机制，应急指挥部门无法对紧急情况经行优先处理，从而导致公共危机升级，破坏性进一步加大。第三，从整个公共危机管理体制看，各政府部门权责不清，公共危机的责任不明确会降低政府工作人员的责任意识，第四，缺乏信息公开机制。我国政府在信息公开方面存在很大弊端，由于公共危机破坏性极大，公共危机爆发后，政府一般会控制信息发布，但这在互联网时代的今天，很容易造成谣言四起的现象，引起更大的恐慌。

（三）社会公众参与程度低

改革开放以前，我国一直实行计划经济体体制，政府的家长式作风对公众参与行政活动有诸多限制。因此，我国的公共危机应急模式是政府全权治理的单一管理模式。而国外发达国家政府面对公共危机，一般通过信息公开，争取社会支持，采取共同管理模式。政府不是万能的，政府的力量也是有限的，很显然，社会力量的参与不仅可以更有效地解决危机，还可以降低政府的治理成本。另一方面，政府信息公布迟缓同样会对公众参与危机管理造成很大阻碍。[10]

（四） 公共危机管理法律体系不完善

健全的法律法规体系是公共危机管理的基本保障。对于任何一个现代政府，都应依照正式的法律法规进行行政活动，在政府应急管理活动中更应依法行政、严格执法。我国的公共危机管理法律存在着许多漏洞，在政府应急管理过程，一些地方政府在处理突发的公共危机时的应对措施并没有明确的法律授权，强制执行非法特殊管理措施，侵害公民的合法权益。另外，我国的公共危机管理法律并没有明确规定公共危机管理机构的法律责任，这导致追究相关非法行政责任难。因此，必须使政府公共危机管理走上法制化道路。

六、 转型期我国公共危机管理的路径

（一）加强对公共危机管理的重视，增强忧患意识

要提高政府危机管理能力，政府首先要加强对公共危机的重视。现代政府管理必須对政府工作人员进行危机管理培训，要求人人掌握基本的应急救援知识和技能。其次，政府要积极开展全民危机意识教育，建立危机教育培训基地，鼓励更多社会公众参与公共危机应急演习，培养政府及社会公众的危机意识和自救技能，提高公众对危机事件的承受能力。

（二） 完善公共危机管理机制

1.构建高效的危机预警机制

构建高效的危机预警机制，将公共危机扼杀在萌芽状态是应对公共危机最有效的手段。由于公共危机具有不确定性，完善危机预警机制，可以使政府提早发现危机征兆，避免危机的进一步发生。或者尽早的采取行动，合理分配应急资源，减少危机所带来的损失。首先，要建立专业的危机预警信息搜集和信息处理系统，采用现代计算机技术，对公共危机进行预测。然后要对预警信息进行科学的分析，判断危机的性质、等级、危害程度和可采取的措施，然后将意见迅速上报。最后，上级部门分析后，对该危机进行预警。

2. 完善信息沟通机制

首先，要建立健全信息公开机制，要增强信息的透明度。在危机发生时，政府可以建立一个该事件的官方信息发布平台，向公众提供客观、准确的信息，满足公众对公共危机的知情权。[11]其次，要发挥报纸、电视、广播和网络等媒体的监督导向作用，对公众舆论进行正确引导，抵制谣言蔓延，缓解公众的紧张和焦虑等情绪。第三，加强信息反馈，掌握公众的心理状态，及时安排心理救援，减少公共危机的二次伤害。

（三） 建立独立常设的、统一协调部门

我国的第一个全国性的应急危机管理部门，是在“SARS”时期建立的全国防治非典型肺炎指挥部，由这个指挥部统筹协调全国医疗、科研、物资等资源，才在病毒进一步扩散前对其进行了有效控制。由此可见，建立一个独立常设的、统一协调部门对与提高我国政府的公共危机管理能力至关重要。我国政府应建立一个独立常设的、统一协调的公共危机管理部门，当公共危机发生时，可以进行统一指挥，果断决策，合理分配应急资源，减少危机所造成的损失。

（四） 转变公共危机管理模式

受计划经济体制的影响，我国人们普遍依赖于政府管制。但随着经济和社会的逐步转型，影响公共危机的因素逐渐增多，政府职能也在随之转变。公民参与公共危机管理，可以有效的减少政府的负担和压力。所以，在面对公共危机时，政府可以团结社会力量，鼓励非政府公共组织、企业、公民等参与公共危机管理，形成由政府引导，社会力量支撑的共同管理模式。[12]

（六） 健全公共危机管理的法律体系

法律手段是应对公共危机的重要手段之一。我国是社会主义法治国家，公共危机管理必须规范化、法制化。首先，制定公共危机管理法，对公共危机的状态、政府应对危机过程中的的措施、手段、权力等做出明确规定，防止政府滥用权力，侵犯公民的合法权利。当公共危机发生时，政府应在法律许可的范围内，依照有关法律规定行使应急管理权，保证公共危机管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。其次，由于我国正处于社会变迁的重要时期，公共危机管理法律的制定要考虑变化的社会结构，还要保障广大公民的切身利益。

七、 结语

我国是一个人口大国，公共危机的一旦爆发，无疑会造成巨大的人员伤亡和财产损失。然而，我国在相当长的一段时间内，忽略了对公共危机管理的重视。幸而亡羊补牢，为时未晚，我们要利用政治、社会转型的特殊机遇，积极完善公共危机管理机制，转变政府应急管理模式，加强法制建设，增强信息透明度，最终提高政府的公共危机管理能力。

参考文献：

[1] 强恩芳.危机、公共危机和公共危机管理[J].行政论坛，2008（1）：12.26-29

[2] A. S. Hornby？.牛津高階英汉双解词典（第七版）[M].北京：商务印书馆，2004

[3] 田大余.论公共危机管理法律体系的构建[J].学术探索，2004（9）：12

[4] 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）：6-11

[5] 王骚，李如霞.面向公共危机与突发事件的政府应急管理[M].天津：天津大学出版社，2013：19-20

[6] 王骚，李如霞.面向公共危机与突发事件的政府应急管理[M].天津：天津大学出版社，2013：19

[7] 樊颜丽，转型时期中国公共危机管理的对策思考[J].陇东学院学报，2003（11）：95

[8] 王骚，李如霞.面向公共危机与突发事件的政府应急管理[M].天津：天津大学出版社，2013：35-38.

[9] 刘玉静.如何应对中国的公共危机管理[J].消费导刊，2008（6）：256.

[10] 赵语慧.公共危机管理中的为政府组织参与研究[D].郑州：郑州大学，2006.

[11] 王骚，李如霞.面向公共危机与突发事件的政府应急管理[M].天津：天津大学出版社，2013：329.

[12] 孟醒.转型期解决公共危机管理问题的路径[J].青年与社会，2013（9）：29.

作者简介：蔺琳（1994-），女，汉族， 河北石家庄人，硕士研究生在读，就读黑龙江大学政府管理学院，研究方向：行政管理。