澳门外劳政策在执行过程中面临的困境及对策分析

方怡人

澳门作为中华人民共和国的特别行政区之一，有着特殊的历史背景与独特的政治经济环境，无论是回归前还是回归后，都一直深受全球化和移民潮的影响。特别是随着2002年赌权开放后旅游业、博彩业的腾飞，澳门一跃成为全球经济增长最快的地区之一，劳动力需求剧增。为了满足市场对劳动力的需求，缓和本地劳动人口短缺与大量职位空缺之间的矛盾，澳门特别行政区政府唯有大量输入外地劳工，以适应经济发展趋势。一方面，澳门外劳政策起着填补澳门就业市场缺口的重要作用；另一方面，澳门外劳政策在执行过程中也面临诸多困境，引起了颇大的争议。

一、澳门外劳政策执行中面临的困境分析

（一）急剧增长的外劳人数超出澳门人口负荷上限

澳门地狭人稠，是全世界人口密度和车辆密度最大的微型经济体。根据澳门统计暨普查局2017年8月发布的最新人口统计报告显示，截至2017年6月底，澳门外地劳工人数接近18万，占澳门劳动人口的四成以上。①

大量的外地劳工导致澳门房屋市场供不应求，现今在澳门租住一间普通的套房，月租动辄上万。这无论是对普通的本地居民抑或是薪金相对较低的外地劳工而言，都是难以承受的。因此，有大量的外地劳工选择几人甚至数十人合租在楼龄已超过40年的旧唐楼中以减轻房租负担。这些唐楼居住环境恶劣，年久失修，存在一定的安全隐患。也有一部分外地劳工选择住在紧邻澳门的珠海市，但由于澳门博彩业和酒店业的特殊性，需要24小时轮班工作，而人流量最大的珠海拱北口岸并非24小时通关，给居住在珠海的外地劳工带来了极大的不便。

（二）本地居民的就业机会被限制，上升空间被抑制

澳门就业市场有一个公开的秘密，很多中小企业都偏愛吃苦耐劳、乖巧听话、维权意识淡薄的外地劳工。为了绕开澳门特别行政区政府强制规定的“输入外地雇员是为了没有合适本地雇员或合适本地雇员不足时作为劳动力补充”这一限制条件，很多雇主会在报纸、澳门劳工事务局进行“假招聘”，无理由拒绝一批本地求职者之后，以“找不到合适本地雇员”为由向人力资源办公室申请外地劳工名额。这一问题处在灰色地带，举证难、监管难，很多时候都会不了了之。

澳门经济产业单一，并非所有本地居民都愿意投身需要24小时轮班工作的博彩业。因此，虽然中小企业的薪金水平较赌场和酒店低，但仍然受到了不少本地劳工的青睐。然而，中小企业对外地劳工的偏爱令不少本地居民不得不再去从事博彩业方面的工作，狭窄的择业空间形成本地居民敌视外地劳工的恶性循环。

曾几何时，澳门的外地劳工一直是“廉价”的代名词，不过，根据澳门统计暨普查局最新发布的薪金调查显示，无论是在博彩业，还是在银行业，抑或是批发零售、交通运输等行业，外地劳工的总体平均薪资和本地劳工相比，已并无太大差异。但是在高级管理人员方面，以博彩业为例，同处于“领导人员与经理”这一职位的外地劳工平均月薪大约是本地劳工的1.5倍。澳门特别行政区政府过分依赖外地劳工令本地居民无论是在薪酬的向上流动，抑或是职位的向上流动都受到了一定的阻碍。

（三）外地劳工社会保障制度严重缺失

在澳门，社会保障基金是执行社会保障制度、管理社会保障资源的机构负责。社会保障基金通过向合资格受益人发放养老金、残疾金、失业津贴、丧葬津贴、结婚津贴、出生津贴、肺尘埃沉着病赔偿，以及因工作关系引起的债权等给付，为居民提供基本的社会保障，尤其是养老保障，用以改善居民的生活质量。而外地劳工由于其临时逗留的身份，并不被包括在“合资格受益人”范围内。[1]

至于对外地劳工的社会保障，《聘用外地雇员法》中只提到了外地劳工需定期接受健康检查、有权获提供住宿、在劳动关系终止时获安排返回原居地等简单福利，长远的福利保障远远不够。一旦雇主面临破产等危机，外地劳工就被置于孤立无援的境地，除了返回原居地的交通费，他们别无所得。

此外，澳门特别行政区政府强制规定雇主须就每一位受聘的外地劳工向社会保障基金缴付聘用费用于社会福利，雇主不得以任何方式将费用负担转移给外地劳工。可是在实际实践中，“羊毛出在羊身上”，这一笔聘用费还是得靠外地劳工自己买单。

（四）劳务中介机制将外地劳工置于被动境地

外地劳工在澳门工作，并不享有自由择业的权利。因此，通过劳工中介公司的牵线搭桥是绝大多数外地劳工到澳门工作的途径。澳门的各大企业为了节省时间和人力成本，也乐意将招聘外地劳工和订立雇佣合同的程序授权给劳务中介公司。在中介机制之中隐藏的灰色地带可谓触目惊心。

为了解行情，笔者暗中走访了位于珠海市的一家劳务中介公司。在珠海，很多负责输送内地劳工去澳门工作的所谓“劳务中介公司”只是以一般的商业服务公司甚至物流运输公司的名义注册的，连中介公司的资质都没有。[2]从最初的递交简历和拍证件照开始，到正式入职，求职者要不断缴付花样繁多的费用：填写一份简历要20元（人民币，下同）；拍证件照要去中介公司指定的照相馆；面试要交1000元押金，一旦面试成功押金不予退还；入职前要交月薪1～1.5倍的中介费、3600元劳务费、2000元办证费，②如证件审批不通过，所有费用不获退还。各种名目的近2万元的费用给外地劳工带来了沉重的经济负担，不少外地劳工表示要借钱才能有机会到澳门工作，也做好了工作后的前两三个月里“白做”的心理准备。也有外地劳工抱怨，中介人恶劣的服务态度和漫长的审批时间，这些都是不愉快的经历。

当外地劳工与雇主出现劳资纠纷时，外地劳工只能通过中介劳务公司与雇主交涉，但不幸的是，很多外地劳工在入职前已经和中介劳务公司签署了简单的协议，协议内容之一就是当外地劳工与雇主发生纠纷时，中介公司概不负责。当外地劳工试图通过法律渠道去捍卫权利时，尴尬的身份、短暂的逗留期限、昂贵的律师费、澳门特别行政区政府低下的行政效率都会成为他们维权的阻碍因素。

（五）“黑工”问题催生社会隐患endprint

近年来，澳门的“黑工”问题有愈演愈烈之势。个别外地劳工因为举债支付中介劳务费或者因为工作条件不理想等个人原因而逃逸，行踪不明；个别合法输入的外地劳工在工作合约到期逗留期满之后，因经济诱因而逾期居留，从事非法活动；更有某些无辜外地劳工被无良雇主欺骗，无证工作，直到被无故解雇或被拖欠工资之后才发现自己“被黑工”；甚至有一部分“黑工”使用伪造的澳门居民身份证或者外地雇员身份认别证，欺骗雇主，从事职业活动。

在澳门建筑业，由于建筑业人力成本高昂，人力不足，雇佣关系复杂，监管疏松，使得部分建筑公司为了节省成本不惜铤而走险，雇用“黑工”以加快工程进度、减少薪金支出。“黑工”的工作量更大，工资却只是合法劳工的1/3左右。这无论是对本地建筑工人和合法输入的外地劳工，还是对某些无辜被骗的“黑工”而言，都是不公平的。在部分资本有限的中小企业，迫于大型企业纷纷加薪吸引人才的压力和人力资源不足的困扰，为了维持经营，部分雇主聘用起了“黑工”。

“黑工”泛滥的原因，除了劳动成本低、人力资源紧张、逾期逗留等，也有澳门特别行政区政府打击不力、相关法律制度缺失、民众举证困难、违法成本低等重要原因。很多时候澳门警察去建筑工地巡查只是例行公事，甚至兴师动众，违法者早已闻风而散，逃之夭夭。另外，很多民众会出于怕麻烦或者同情“黑工”的心态，再加上举报制度不健全，往往举证困难。同时，对于聘用“黑工”的雇主和“黑工”，澳门劳工事务局的罚款太低，无法起到震慑作用，而且劳工局在追收“黑工”罚款时不够积极主动，大量罚款都不能及时到位。[3]

二、完善澳门输入外劳政策的对策

（一）采取分流引导措施，舒缓澳门住房、交通压力

1.鼓励、支持各大企业为外地劳工提供员工宿舍。澳门房价高企，私人楼市严重供应不足，如果可以为外地劳工提供公共宿舍，既可以改善一部分蜗居在旧唐楼中的外地劳工的居住条件，又可以减轻一部分居住在月租高昂的出租屋中的外地劳工的经济负担，还可以腾出大量住宅投放本地市场。此外，澳门特别行政区政府可以考虑和珠海市政府进行沟通合作，在珠海建劳工宿舍供内地劳工居住，缓解澳门土地资源稀缺的压力。

2.推进各大口岸24小时通关，分散人流。2014年年底，中央政府已配合澳门特别行政区政府将珠海拱北口岸的通关时间由7：00～00：00延迟至6：00～1：00，但对于需要24小时轮班工作的外地劳工而言，仍然存在不便。如果可以实现拱北口岸24小时通关，相信能分流更多的外地劳工，给澳门房租持续上涨的热潮降温。另外，多加利用横琴口岸、跨境工业区口岸，增加通往这两个口岸的公交车班次且加大宣传引导力度，与博彩企业协商，开通横琴口岸、跨境工业区口岸的员工巴士亦可同时缓解与拱北口岸相邻的澳门北区交通压力。

（二）推进澳门居民职业培训政策，增强本地劳工的综合竞争力

1.积极开展失业人士再就业培训活动。澳门特别行政区政府可以学习香港特别行政区劳工处协助失业人士就业措施的经验，分别为失业青年和中年失业人士制定不同的再就业计划。对于失业青年，可以为他们提供劳工市场的最新资讯，通过小组讨论的形式为他们进行职业配选和就业辅导，加强他们的沟通和面试技巧；对于45岁以上的失业人士，可以将集体培训课程和个人跟进辅导相结合，帮助中年失业人士增强就业能力。在政策上鼓励雇主接纳这一群体，并为他们提供职前训练，包括协助他们熟悉工作环境、工作程序及相应职位需要的技能等基本环节。对于提供失业人士职前训练的雇主，派发一定数额的职前培训津贴。

2.加大對产业人才和技能人才的培训力度。目前，在澳门开设的部分职业培训课程，形式单一、内容单调，早已与社会发展脱节，令澳门居民提不起修读有关培训课程的兴趣。澳门特别行政区政府可以与相关行业或者协会通力合作，紧跟澳门社会经济的发展趋势，充实课程内容，增强本地居民的培训动力。另外，澳门特别行政区政府也可以牵头推进非博彩业的专业认证，提供更广泛、更全面的课程供居民进修，如保险业、房地产业、会展业、中医药业等。这样既有利于培养本地产业人才和技能人才，又有利于打破博彩业一家独大的局面，促进非博彩业的发展。[4]

（三）联动外劳输出地政府，保障外地劳工合法权益

1.加快实现劳工输入地政府与输出地政府的信息资源共享。澳门特别行政区政府可以和外劳输入地政府共同打造一个外地劳工的基本信息数据库。以往澳门特别行政区政府只是对外地劳工的人数、性别和工资水平进行简单的统计，存在输入地政府与输出地政府、民众与政府之间的信息不对称问题。如果两地政府可以通力合作，互通信息，对外地劳工的年龄构成、婚姻状况、学历水平等信息进行跟进，确保资讯的完整性、正确性和时效性，就能更贴近实际地制定符合外地劳工整体权益的政策措施。

2.加强对输出地中介劳务公司的监管。目前，有大量的中介劳务公司并不具备劳务中介牌照或资格，澳门特别行政区政府应与输出地政府交换信息，协助输出地政府严厉打击甚至取缔不合格的中介劳务机构。对于合资格的中介劳务公司，也应该对其业务行为进行明确规范和有效监管。另外，两地政府可以合作建立中介劳务公司评审制度，嘉许优秀的中介劳务公司，改善劳务中介市场的秩序，一定程度上防止中介劳务公司严重侵害外地劳工的合法权益。

3.解决外地劳工在澳工作期间与输出地社保基金衔接问题。外地劳工在澳门工作，他们的社会保险处于无人负责的空白状态。因此，澳门特别行政区政府有必要与外地劳工输出地政府进行协调，按照外地劳工的实际情况让他们以适当的方式在输出地参加社保。比如，有大量澳门的内地劳工居住在珠海市或中山市，可以让他们就近在这两个城市参加社保。或者鼓励外劳的家人或朋友每个月帮他们在原居地代缴社保基金等，将来他们回到原居地，就可以充分享受养老与医疗等社会保障。[5]

（四）提供外地劳工辅助课程，优化人力资源市场endprint

澳门特别行政区政府可以开设不同的辅助课程，满足外地劳工的不同需求。比如，可以开设广东话和英语的学习课程，帮助不会说广东话或者英语的外地劳工增强语言能力，提高沟通技巧。还可以提供相关的法律咨询，增强外地劳工的法律意识，防止他们的合法权益受到侵害。也可以开设“认识澳门”的讲解会，帮助外地劳工更好地了解自己的工作大环境。另外，还可以提供心理辅导和健康教育，关注外地劳工的身心健康。

（五）加大打击“黑工”的力度，维护社会稳定

1.建立专项法律法规处理“黑工”问题。现在澳门仍然没有专门打击违法“黑工”的法律法规，建议澳门特别行政区政府借鉴先进国家和地区的相关经验，从罚款金额与监禁两方面提高非法雇主和受雇者的违法成本，增强阻吓力。

2.建立举报“黑工”奖励机制。澳门特别行政区政府可以学习台湾在非法劳工举报制度上的先进经验，合法居民和合法劳工检举“黑工”，一经查获属实者，向检举者发放奖励金，同时保护检举者的个人隐私安全。另外，可以通过电视广告、海报宣传册等形式加大宣传力度，推广举报“黑工”的程序，打消居民的顾虑，使检举意识深入人心。

3.建立打击“黑工”的专责部门。专责部门可以从“黑中介”入手，阻断“黑工”在澳门从事非法活动的途径。另外，专责部门可以在机场、各口岸加派人手，防止违法者潜逃。

三、结语

相關政策一直以来都是澳门民生发展的重要议题，笔者认为，外地劳工与本地劳工从来都不应该是对立的“敌人”，澳门特别行政区政府应该积极引导双方紧密合作，共同增强自身的综合就业能力，维护自身的合法权益，只有这样才能解决外劳输入问题，这也是实现澳门人力资源市场科学发展的根本途径。

注释：①数据来自澳门特别行政区政府统计暨普查局。

②指办理外地雇员身份认别证，在澳门治安警察局办理一张外地雇员身份认别证的全部费用是100澳门元（约人民币77元），可中介公司却向外劳收取2000元“办证费”。

（作者单位为澳门大学社会科学学院）

参考文献

[1] 澳门社会保障基金.社会保障制度简介[EB/OL]. http：//www.fss.gov.mo/zh-hant/social/social-intro.

[2] 曹惠仪.双城打工记：澳门内地劳工生存状况调查[EB/OL]. http：//finance.eastm

oney.com/news/1363，20130926325582391.html.

[3] 何雪卿，陈锦鸣，郑仲锡. 2011年澳门非法劳工（黑工）问卷调查分析报告问题

[R].澳门工会联合总会，2011：29-35.

[4] 澳门特别行政区人力发展委员会.人才培养计划专责小组积极推进工作[EB/OL]. https：//www.scdt.gov.mo/news20140504.html，2014-05-04.

[5] 吴惠珊.劳方代表倡衔接内地社保[N].澳门日报，2015-03-09（B01）.endprint