省级政府教育统筹与高等院校体制改革问题

姚颖君

(陕西学前师范学院人事处，陕西西安 710100)

■教育经济与管理

省级政府教育统筹与高等院校体制改革问题

姚颖君

(陕西学前师范学院人事处，陕西西安 710100)

省级政府教育统筹是高等院校体制改革的基本诉求，也是高校治理现代化的重要依托。在其实际运行和不断发展的进程之中，中央政府与省级政府对高等院校的教育统筹权责不明、教育统筹制度本身效力层级较低、教育统筹发展监督评估体系缺失等瑕疵都是制约该制度对高等院校体制改革发挥有效积极作用的现实问题。因此，准确定位省级政府教育统筹，理顺中央政府与省级政府教育统筹权限，完善省级政府对高等院校的综合改革，对于高等院校体制改革具有重要意义。

教育统筹；省级政府；高等院校体制改革

省级政府教育统筹是国家对高等教育集中统一管理体制的重要内容。省级政府是我国地方行政建制的最高层次，是相对独立的区域经济社会发展的规划单位，所以，在我国教育管理体制中，省级政府具有独特的地位和优势[1]。2010年实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，其中关于管理体制改革涉及到加强省级政府教育统筹权，省级政府教育统筹综合改革作为重大项目和改革试点写入规划纲要。同年12月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，该文件提出三方面重点试点改革任务，包括专项改革试点、重点领域综合改革试点以及省级政府教育统筹综合改革试点并确定7个试点省市。深化教育领域综合改革为推进教育体制改革工作指明了方向，而其中省级政府教育统筹综合改革是教育管理体制的亮点之一。作为主管高等教育的省级政府，其教育统筹权表现在加强省级政府统筹规划、资源配置、监督管理、提供服务等方面的职能。对于高等院校而言，省级政府的统筹权在设置和调整学校及学科专业布局、提高管理水平和办学质量、确定办学条件、教师编制、财政转移支付等体制改革方面都有极其重要的激励作用。自2015年3月5日李克强总理在《政府工作报告》中提出的“深化省级政府教育统筹改革、高等院校综合改革和考试招生制度改革”要求和国家《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》出台以后，各地方政府在教育统筹改革方面明显加快了步伐，进行了大量的试点和积极探索，取得了明显的效果，政府、高校、社会之间关系逐步理顺，旨在深化省级政府教育统筹改革，推进高校自主发展、自我约束的制度设计纷纷出台，应当说，这有力地推动了高等院校现代化体制改革和“双一流”建设。然而，我们也应清醒地看到，政府统筹管理教育中还存在越位、缺位、错位的现象，高校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分等问题仍然存在，这些无疑会影响全面深化教育领域综合改革和学校“双一流”建设，因此，准确定位省级政府教育统筹职权，推进管办评分离，构建政府、高校、社会之间的新型关系，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求，对进一步提高政府效能、激发高校办学活力、全面提升我国高等教育发展整体水平和综合实力，具有重要的意义。

一、准确定位省级政府在高等教育统筹中的职能是推进高等院校体制改革的关键环节

我国在没有提出省级政府教育统筹之前，更多强调地是省级政府作为高等院校的行政管理层级，而对其在教育统筹实施时的作用甚少提及。关于省级统筹职能在高等教育中首次明确表述是在1995年实施的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。《意见》第五条提出：中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架；要逐步扩大省、自治区、直辖市人民政府对本地区所有高等院校的统筹、协调管理权。其后，更加明确地提出省级政府统筹的是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，《纲要》第15章“管理体制改革”中涉及到加强省级政府教育统筹权，具体要求为进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。之后，2014年十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，提出“深化教育领域综合改革”，“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”涵盖其中。2014年7月，国家教育体制改革领导小组办公室颁布《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，该意见进一步将省级政府对高等教育统筹权职责、内容与实现机制进行具体化和规范化的确定。

由此看来，在我国高等院校教育的管理职能是由中央政府和省级政府共同履行的。我国教育管理体制中，省级政府作为地方高等院校的直属管理单位，具有独特教育管理优势。省级政府承担着国家教育方针政策的落实和日常事务的管理，只有在省级层面上进行教育统筹的推进，才能真正实现高等院校的体制改革。

显然，政府在教育体系中所扮演的角色及其管理方式的转换就成为高等院校体制改革核心问题之一，而准确定位省级政府在教育统筹中的职能也就成为推进高等教育领域综合改革的关键环节。

首先，应逐步明确省级政府高等教育统筹的职责，包括：统筹高等教育现代化进程、统筹高等教育与经济社会协调发展、统筹各级各类高等教育协调发展、统筹保障教育经费投入、统筹深化教育综合改革、统筹教育改革发展稳定等职权。

其次，健全教育统筹工作机制。建立健全由省级政府统筹推进、高校分工协作的工作机制，明确省级政府加强高等教育统筹的领导机构及主要负责人。制订符合本省域实际、责任明确、分工明晰、措施到位的实施方案。充分发挥省级教育体制改革领导小组作用，协调推进教育改革发展、决定重大事项、解决教育热点难点问题。按照精简、效能的原则，优化省直部门教育管理职责权限和管理流程，强化教育政策的协调配套，加强对各部门履行教育职责的监督评价。

再次，建立统放结合、权责匹配的现代高等教育治理体制。坚持统放结合，宜统则统、宜放则放，在加强省级政府教育统筹的同时，省向各高校简政放权，理顺层级教育管理职责。同时强化督导问责力度。

以上省级政府职权的定位和工作机制的建立既是突破制约高校教育综合改革瓶颈和基本难题之必需，也是促进政府职能转变，激发高校办学活力，不断增强服务地方经济社会和创新驱动发展能力的前提和保障。

二、省级政府教育统筹职能定位与高等院校体制改革的现实问题

如前所述，在近年高等院校体制改革的进程中，省级政府教育统筹作为国家推行的一项综合改革试点项目，在高等院校治理体系和治理能力现代化方面予以推行，其所追求的教育公平、统筹协调与协作、倾重服务及均衡发展等理念快速发展，取得了一定的效果。然而毋庸讳言的是，该制度在其实际运行和不断发展的进程之中，中央政府与省级政府对高等院校的教育统筹仍存在权责不明、教育统筹制度本身效力层级较低、教育统筹发展监督评估体系缺失等瑕疵的存在就成为制约该制度对高等院校体制改革发挥有效积极作用的突出问题。

首先，中央政府与省级政府对高等院校的教育统筹权责仍有待进一步明确。在高等院校教育管理体制方面，我国一直以来实行中央与省级政府两级管理。在建国后高等教育改革发展史中，改革的结果是将高等院校的管理权下放到各省级政府，其目的是实现教育资源的合理配置，从而增强我国高等教育的竞争能力，即：两级管理、以省为主。在两级管理的体制中，中央政府的职能是宏观性的，多为制定国家高等教育方针政策；省级政府教育统筹的职能主要表现为确保国家各项教育方针政策的有效实施。省级政府教育统筹是国家经济、社会发展的需求，一方面能够有效解决教育资源难以合理配置和充分利用的问题，另一方面地方主管部门与地方高等院校具有天然的背景和情感，在管理方面能够争取各种资源，利用和创造各种机会，积极主动地开展各项工作。随着分权管理的发展，省级政府成为实现省域内高等教育发展及高等院校体制改革的权力主体。但是，在此发展过程和管理制度创新之中，弊端随之显露：中央政府管理调控能力下降、各省域高等教育强弱差距愈烈等。而导致这些问题的关键在于在权力下放的过程中，中央与省级政府管理权之间的矛盾在制度上并没有消除。两者还是行政管理层级的不同，而在高等教育职能及高等院校体制改革的职责分工上依旧不明晰，呈现出职责相同或相近，以至于省级政府在具体管理工作中出现被动局面[2]。例如：2013年开始，中央政府开启了新一轮的行政审批制度改革。目前，在教育部下放的行政审批事项中，更多是向社会放权，对于省级政府行政审批事项或者高校改革中编制、岗位、用人管理等方面涉及到的并不多。

其次，教育统筹制度本身效力有待进一步提升。现今，关于教育统筹多散见于政策层面的规划、决定及若干意见等相关规定之中，规定较为分散和凌乱。另外，很多相关规定仅仅从指导性层面提出需要不断扩大和完善省级政府对于教育的统筹，而对于省级政府教育统筹的具体安排内容不尽详细。例如：1995年国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》中指出“中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”、“要逐步扩大省、自治区、直辖市人民政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”；2014年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第(42)深化教育领域综合改革中提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。相较而言，2014年7月由国家教育体制改革领导小组办公室颁发的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》将省级政府教育统筹职能进行了相对具体和细致的规定。由此可以看出，虽然强化省级政府教育统筹是我国高等教育特别是教育治理现代化的诉求，但截止目前我国并没有对教育统筹进行法律法规层面的效力规定。现状之下，使得省级政府教育统筹从制度层面上显得执行力较弱，在教育统筹的具体实践工作中面临多重困境，在某种程度上直接影响省级政府对区域内教育统筹的积极性和主动性[3]。

最后，省级教育统筹的监督评估体系需进一步完善。近年来，随着教育管理现代化的要求，高等教育治理在目标管理、质量管理、教育评价、组织构架等方面均以效能作为统筹管理的出发点和落脚点。国家有关部门下放更多权力，改进管理方式，加强组织领导，相关省级政府建立了一系列教育统筹的机构，其目的亦在于落实省级政府教育统筹具体制度。然而在实践运行中，与之相应的监督评估体系却存在缺失[4]。其一：中央政府在对教育简政放权的过程中，对于省级政府的考评体系尚未建立起来，这对于省级政府教育统筹的优化极其不利，尤其是会导致各省级政府在高等教育资源分配中出现马太效应。其二：省级政府在教育统筹工作的具体落实中，亦无专门的监督考评机构来确保其执行，使教育统筹的激励作用无法得到有效地实施。

三、准确定位省级政府教育统筹，推进管办评分离，是进一步提高政府效能、激发办学活力，推进高等院校体制改革的基本途径

2017年3月31日教育部等五部门颁布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中指出，为了完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，让学校拥有更大办学自主权。从高校学科专业设置机制、编制及岗位管理制度、进人用人环境、职称评审机制、经费使用管理、内部治理等方面，深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革。这不仅明确指出了教育统筹中政府加强对高校宏观管理和服务的内容和范围，更重要的是昭示了在深化高等教育领域改革中，准确定位省级政府教育统筹，推进管办评分离，是进一步提高政府效能、激发高校办学活力，完善高校现代化治理体系建设的基本途径。

第一，进一步理顺和厘清中央政府与省级政府的高等教育统筹权限。由于立法上的先天不足，中央政府与省级政府权力并不明晰，导致教育统筹在实践实施过程中日益暴露出很多问题，亟待加以完善。为此，首先，应该研究制定省级政府教育统筹的合法所在，要将其管理权限和职责范围体现在法律之中，进而提高其效力层级，增强其在执行时的权威性。其次，中央政府的教育统筹在于宏观调控，需要处理好教育统筹的集权与分权，进而实现各省之间均等化的教育资源合理配置，消除省域之间教育资源的差距。另一方面，明确省级政府教育管理的责任，在完善省级政府教育统筹监督评估体系的前提下，简政放权，对属于省级政府教育管理权限和职责范围内的相关事项，直接划分至省级政府进行直接管理。与此同时，在财政上保障省级政府教育财政经费，根据不同区域的经济水平差异，有所倾斜，更加合理地推动教育事业均衡与持续发展。

第二，完善省级政府对高等院校综合改革宏观管理指导机制。省级政府教育统筹综合改革的目的在于解决教育难点热点问题，着力改革重点领域和关键环节，实现教育公平，激发教育活力。对高等院校而言，实质是通过省级政府的行政决策治理，深入改革自身体制，不断优化自身机制，使高等教育成效服务于社会发展。综合改革是系统性的，涵盖体系架构、执行落实及监督评估等等。高等院校体制改革是多方面的，涉及其自身的发展战略、专业布局、管理水平、财政及教育服务等，因此，省级政府教育统筹必须用综合化的思维研究制定发展配套机制和政策，建立合理的监督评估机制[5]。在各项改革配套制度执行时，建立省级政府协调，多部门联动机制，真正将省级政府教育统筹活动落到实处。

第三，转变省级政府职能，落实高校办学自主权，推进教育管办评分离，实施科学管理，健全高校督导评估体系。首先，政府与高校之间应该建立和谐的互动关系。政府在编制、聘用及职称等方面对高校进行放权；高校对自主权合理运用，接受政府的监督与管理。具体而言，改革用人制度，实行人员控制总量备案制，由高校自主确定教学、科研、教辅机构设置和人员编制总量，自主制定岗位设置方案，自主安排执行用人计划，自主公开招聘各类人才，适当提高专业技术岗位结构比例，统筹使用中初级专业技术岗位，实施专业设置负面清单制度，允许高校在限制性目录和预警目录以外自主设置专业，扩大二级学院的人、财、物等管理权。例如：在人才引进方面，可以从以下方面实现政府与高校互动的改革措施：一是省级政府要进一步释放用人主体的活力，精简办事程序，缩短办理时限，允许高校自主引进人才，消除对高等院校自主用人的过度干预；二是人才引进之后，对于编制与户口问题，开通绿色通道，营造人才宜居宜业环境；三是对于引进人才特别是海外人才的专业技术职务与待遇问题，突破僵硬的过多条件，制定与之相符的岗位薪酬，实现引人用人机制的再创新，从而准确定位省级政府教育统筹。换而言之，在强化监管优化服务的同时，政府必须把一些权力和职能让渡给高校[6]。其次，进一步完善高校自身顶层设计。推进现代大学制度建设，加快章程建设，坚持和完善党委领导、校长负责、教授治学、社会参与、依法治校的制度体系和运行机制，健全科学民主决策机制，健全制度规则和程序，健全决策咨询工作机制和风险评估机制，完善决策智力支持系统。改革突破点在于，推进宏观管理和服务，健全督导评估体系，探索实施负面清单管理，在管、办、评分离的理念下，使得政府与高校治理结构得以优化，。

综上所述，我们可以清楚地看到，改革开放以来，我国教育体制改革不断深化，政府、高校、社会之间关系逐步理顺，政府效能逐步提高，高校办学活力不断激活，改革效果显著。但我们更应该看到的是，省级政府在教育统筹过程中，仍有许多困境和难题需要破解和克服。准确定位省级政府教育统筹职能，推进高等院校体制改革，着力之点在于在重点领域和关键环节必须破除制约高等教育科学发展的瓶颈和障碍，从而真正激发学校办学活力。因此，我们必须深入推进管办评分离，厘清政府、高校之间的权责关系，构建两者之间良性互动机制，促进政府职能转变，在治理结构、管理体制、人事制度、人才培养机制、科研体制机制、资源配置等领域进行系统改革。

[1] 盛名科,朱玉梅.省级政府教育统筹发展制度存在的问题及优化[J].湖南第一师范学院学报,2015(10).

[2] 马廷奇.省级统筹与高等教育治理体系建设[J]．国家教育行政学院学报,2015(8).

[3] 邢方敏,曾志嵘,黎莉.省级政府教育统筹的理论基础研究[J].教育评论,2015(12).

[4] 段丽萍,张世强,杨晓红,等.地方政府履行高等教育职责评价体系研究综述[J].民族高等教育研究,2015(3).

[5] 杨令平.推进省域高等教育管办评分离的几点思考——以陕西省为例[J].陕西学前师范学院学报,2016 (2):118-121.

[6] 武永乐,朱晓林,侯彬,等.新形势下高校激励机制创新研究的多维思考[J].学理论,2013(3).

AnalysisontheProvincialGovernmentEducationCommissionandtheSystemReforminUniversities

YAOYing-jun

(PersonnelDepartment,ShaanxiXueqianNormalUniversity,Xi'an710100,China)

The provincial government education commission is a fundamental claim of system reform in universities, and also a significant foundation of university administration modernization. However, in the process of implementation and development in reality, central government and provincial government are ambiguity of power and duty in university education commission, the system of education commission is on the low effectiveness level, and it is lack of developmental supervision and assessment system, all of which restrict the education commission system from well and effective function in university system reform. Therefore, it is meaningful for university system reform to accurately define the provincial government education commission, to sort out the power of central government and provincial government, and to improve the integral reform of provincial government in universities.

education commission; provincial government; system reform in universities

2017-04-07;

2017-07-15

陕西学前师范学院校级科研项目(2016YBKJ080)

姚颖君，女，陕西西安人，陕西学前师范学院人事处助理研究员，主要研究方向：教育管理，人力资源管理。

G471

A

2095-770X(2017)11-0126-04

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx

10.11995/j.issn.2095-770X.2017.11.028

[责任编辑王亚婷]