透视美国城市防灾减灾体系建设

透视美国城市防灾减灾体系建设

面对超强飓风，美国联邦政府和州政府积极应对，采取的防灾救灾措施比较得当，尽管如此，仍无法避免人员伤亡和大量财产损失。天灾面前，人类的力量显得极其脆弱，如何提高防灾减灾效率，是当今国际社会共同努力追求的目标。有专家指出，灾害管理不应当只停留在应急阶段，更应该强调灾前采取措施减少灾害发生的可能性，城市土地利用规划则是一个行之有效的手段。不仅仅是这两次飓风，美国灾害管理的百年历程是一个不断总结、修正和提高的过程，尤其在城市防灾减灾领域积累了经验教训，令人深思。

“哈维”刚走 “厄玛”又来

“厄玛”登陆之前，佛州州长斯科特向居民发出严重警告﹕“我们已经没有时间了。如果你位于撤离区﹐必须现在就走。这是一次我们州以前从未见过的灾难性风暴。”

最近一段时间，飓风“哈维”“厄玛”先后袭击了德克萨斯州和佛罗里达州，有专家估计，连续两个飓风可能会给美国造成高达2900亿美元的经济损失。

“哈维”肆虐，美国政府迅速救灾

四级飓风“哈维”是自“卡特里娜”飓风以来登陆美国的最强风暴，更是德克萨斯州56年来遭遇的最强劲飓风。“哈维”8月25号晚登陆德州，给德州南部多地带来持续性强降水，多个城市24小时降水量达500毫米，超过往年全年的降水量总和，致使休斯敦遭受有史以来最严重的洪涝灾害。

洪水让整个德州尤其是休斯敦市成为泽国，摧毁了20万间房屋，导致60多人死亡，超过100万人流离失所。整个城市主要道路均被洪水淹没，成为一片汪洋。大片房屋被洪水浸泡，加上强风的破坏，一些房屋倒塌，超过30万居民家中断电，高速公路被迫关闭。

9月3日，美国联邦紧急措施署宣布在休斯敦成立灾害恢复中心，为遭受飓风灾害的群众提供咨询登记等服务。不过，由于休斯敦市多家炼油厂和石化工厂受洪水影响出现大量污染物泄漏，当地居民面临有毒烟雾、饮用水被污染等严峻的次生灾害问题。

飓风“哈维”带来的灾害仍在继续，但和面对“卡特里娜”时的手忙脚乱相比，美国此次的应对进步良多。从德州政府到美国联邦的应对措施均属得当，行动也比以往更迅速：武装力量提早部署到位，搜救部队和州警随时待命。为吸取2005年“卡特里娜”飓风后秩序崩溃的教训，休斯敦市不待雨停就于8月29日早早实施了宵禁，并宣称至少有14人因趁乱打劫而被捕。

红十字会组织为4.2万名受灾群众提供了避难所，除了提供食物、洗澡和睡觉的地方，还能为他们理发，提供医疗、上网和手机充电服务。美军出动大量HH-60黑鹰直升机搜救，海军派出一艘两栖攻击舰前往休斯敦。据福克斯新闻网报道，截至9月4日，共有超过1.2万名国民警卫队队员投入救援，营救受困群众超过1.3万人。

9月7日，美国国会参议院投票批准规模为152.5亿美元的灾后援助计划。然而，这笔重建资金对“哈维”所造成的灾害而言只能说是杯水车薪。德克萨斯州州长阿博特表示，德州需要联邦政府救助的县达到36个，需要援助资金超过1250亿美元，灾后重建将是一个持续多年的工程。

之所以造成如此大的损失，是因为这次被“哈维”侵袭的休斯敦是美国第四大城市，其周边地区也是美国经济增长速度最快的都市圈。这里有超过5000家能源企业，被称为世界能源“首都”，全美有近1/3的炼油厂受到此次飓风影响。有媒体指出，休斯敦的规划是有问题的：一是开发商控制了这片区域，只图商业利益，忽视长远规划，导致无序开发，洪水隐患被忽略。二是对水库超容的情况估计不足，休斯敦郊外的阿蒂克斯水库和巴克水库附近是这次洪水的重灾区，由于水位上涨太快，水库泄洪，淹没了无数的住宅。

“厄玛”来袭，防灾成为第一要务

德州人民还没从飓风“哈维”的影响中走出来，佛州人民就要备战新飓风“厄玛”了。

《洛杉矶时报》称，佛罗里达州所面临的将是一场“灾难性的正面相遇”，该州一直在紧锣密鼓地进行“撤离总动员”。美国有线电视新闻网9月10日称，佛州接到撤离命令的居民高达700万人，这场有可能演变成美国史上最大规模的大逃离。9月8日起，佛州州际公路出现大范围拥堵。

9月6日，美国总统特朗普宣布佛州进入紧急状态。9月10日特朗普签署文件，宣布在佛罗里达州实行重大自然灾害制度。白宫文件称：“今天特朗普总统宣布，佛罗里达州发生重大自然灾害，并指示审议为该州重建，以及受飓风‘厄玛’影响地区居民财产的恢复工作提供相关联邦援助。”佛州州长办公室宣称，备灾成为每个佛州家庭的第一要务。

根据美国气象部门的消息，当地时间9月10日“厄玛”以四级飓风强度登陆佛罗里达州西南岸，在它的影响下佛州各地风雨大作。飓风形成高达四五米的海浪，许多房屋的房顶被风吹走，大树和电线杆被连根拔起，整个村镇沦为泽国，340多万户家庭和商铺断电。

另据美联社报道，“厄玛”二次登陆美国时已降级为二级飓风，尽管风力减弱，佛州东海岸依然受到不小影响。迈阿密市中心许多街道被洪水淹没，高层建筑成为洪水中的“孤岛”。至少有17万人前往650多个避难所避灾，至少1.7万名国民警卫队员出动救灾。

据美国媒体9月12日报道，“厄玛”已经导致12人死亡，这个数字有可能继续上升。美国政府官员表示，尽管“厄玛”已经离开佛州，但灾后的重建工作任重道远。

防灾减灾，人地关系不可小觑

最近，飓风“哈维”肆虐美国，第四大城市休斯敦更是遭遇了前所未有的洪涝灾害。休斯敦因靠近墨西哥湾，饱受飓风之苦，随着城市扩张发展，大量可以吸纳雨水的荒地、沼泽被开发成小区，加之城市建设缺乏统一发展规划，导致这些地区极易被淹。

1976年，英国布拉德福德大学的O'Keefe等在《Nature》上提出社会脆弱度的概念，指出了灾害的社会性问题。由于大量人口涌入地势较低、环境脆弱度高的地区生活，导致灾害更频繁地发生。休斯敦市政府已经意识到这一问题的严重性，市长特纳表示未来的城市土地利用规划要更多地考虑自然灾害和气候条件。

人地关系决定受灾损失程度

规划影响着城市发展和人口布局，特别是土地利用规划直接影响人地关系，与灾害的关系尤为密切，现通过两个案例对此详细说明。

案例1：美国路易斯安那州新奥尔良“卡特里娜”飓风

2005年8月，“卡特里娜”飓风在佛罗里达州登陆后，在墨西哥湾中部增强为五级飓风，最高风速达到277km/h，对新奥尔良及其周边地区造成严重破坏。飓风卷起的海浪高达4.6m，还造成了50处决堤，密西西比河的河水和庞夏特兰湖的湖水涌入城区，淹没了新奥尔良市80%的面积和圣伯纳德教区全域。如此，造成了至少1700人死亡，经济损失1250亿美元，需要安置的灾民达到45万人。

新奥尔良受灾如此之严重，除了飓风的超强威力以外，与新奥尔良城市规划也有很大关系。新奥尔良市的地势低洼，平均高度位于海平面下0.5米，就像一只碗的碗底，碗的边缘是防洪墙和堤坝，将密西西比河的河水和庞夏特兰湖的湖水挡在外边。所以，新奥尔良市随时面临着被洪水淹没的危险，任何一次大决堤都可能导致灾难的发生。因此，怎样做到防灾减灾是该市规划的一个最重要问题。

案例2：美国德克萨斯州韦斯特市化肥厂爆炸案

2013年4月17日，美国德克萨斯州韦斯特市的化肥厂发生爆炸。看到火光后，化肥厂正对面的老年公寓启动应急预案，护工们把行动不便的老人用轮椅推到公寓后边的草坪上。消防队赶到化肥厂进行灭火，但是没过多久化肥厂发生二次爆炸，老年公寓的两层房屋结构被完全摧毁，周边居民区大量房屋受损，消防车救护车被炸毁，200多人受伤，12人死亡。

表面看这是一次工业事故造成的灾难，但深层次分析表明，该事故的发生地在城市土地利用规划方面存在一定问题。在美国，州政府和地方政府有高度的自治权和立法权，联邦政府认为城市规划和土地利用是地方政府的事情。爆炸发生之前，韦斯特市政府对土地利用并没有严格的规划，距离化肥厂200平方米的范围以内，除了居民房屋还有老年公寓、初中、高中和运动场，而化肥厂与这些用地之间并没有隔离带或者隔离墙之类的设施。

以上两个例子可以看出，灾害的发生跟土地利用有着非常大的关系。在相同的灾害强度下，如何处理人地关系决定了灾害损失的程度，不当的人地关系很可能放大灾害损失。

灾害管理强调各级政府协作

美国联邦应急管理署把灾害管理划分为四个阶段：防灾减灾、备灾、应急和恢复重建。从1900年至现在，美国灾害管理的百年历程是一个不断总结经验教训、修正提高的过程。

二战前，美国从联邦到地方政府，均没有任何立法来规范政府在灾害管理中的责任和作用。联邦政府不认为救灾是其应有的职责，救灾是地方政府、邻里之间或者人道主义机构，如红十字会和教会的事情。

1927年密西西比河下游的大洪水让70万人流离失所，洪水之后美国总统任命商务部部长对防洪进行调查。调查结果表明，防洪已超出了地方政府的职责范围，有效的防洪需要区域间的协调和联邦政府的资金援助。之后，国会拨款1000万美元用于灾后救助，拨款3亿美元用于修建洪水控制工程。

1950年，美国国会颁布联邦赈灾法案，将赈灾写入联邦政府的永久职责范围。其中一个重要的决定是把救灾的决策从国会山移至白宫。每年国会提前对赈灾做出预算，如果灾情超出地方和州政府可控的能力范围，州长可以向联邦政府申请资助，由总统决定联邦政府是否对灾害进行救助；如果救灾所需资金超出了当年的国会预算，需要国会开会决定进一步的拨款事项，这样大大节约了灾后联邦政府响应的时间。

1979年，时任的卡特总统将多个与灾害相关的联邦机构合并成了联邦应急管理署，统一协调灾害管理。2001年“9·11”事件之后，联邦应急管理署被纳入国土安全部。需要指出的是，联邦应急管理署从来没有至上而下的包办过灾后重建，而是强调各级政府间的协同合作。通常的流程是联邦应急管理署与州一级的应急管理办公室签署合作协议，联邦政府出钱、州政府出力，两者约定资助金额和项目执行效果，然后由州政府负责把联邦资金分配到地方。2005年“卡特里娜”飓风后，联邦应急管理署颁布了新的国家灾后恢复框架，进一步明晰了政府间协同合作的权责问题，重新强调了地方政府在灾害管理中的主导作用。

联邦政府越来越重视防灾减灾

1950年以前，美国的灾害管理以应急和救助为主，基本不提及防灾减灾。许多经常受灾的地方被重复资助，而政府宽松的资助让高风险地区没有动力去改变现状，造成极大的资源浪费。

1974年修订的联邦赈灾法案明确，如果要想取得联邦政府资助，地方政府在灾后必须先进行防灾减灾规划。1988年颁布执行的赈灾和应急扶助法案，授权地方政府可以把联邦政府资助款的10%用于防灾减灾，如用于征收损坏的房屋设施，将居民永久性搬出环境脆弱度高的地区。1993年密西西比河大洪水之后，可用于防灾减灾联邦资金的百分比增加到15%。2000年颁布的防灾减灾法规定地方政府要从联邦政府拿到援助资金，必须做全面的灾前响应和防灾减灾总体规划。政府逐渐意识到，防灾减灾不是要等到“亡羊”才“补牢”，应该未雨绸缪。防灾减灾做好了，备灾、应急、重建才不会手忙脚乱。

美国的灾害管理系统并不是完美无缺，也存在许多问题。最突出的问题是不同总统的执政理念和判断不同，对受灾群众的扶持程度也不一样。1979年以前，总统较少将灾害上升到联邦政府响应级别；自1979年联邦应急管理署成立以来，历任总统使用这项权力的频率明显增加。

从土地利用管理角度防灾更有效

1927年密西西比河大洪水之前，美国防灾以修建防洪堤坝工程手段为主。之后，政府逐渐认识到堤坝等工程防洪措施给了人们错误的安全感，促使更多的投资进入生态脆弱地区，为以后更大的灾难埋下隐患的种子。比工程防灾更有效的措施是从土地利用和管理的角度开展防灾减灾，如合理的土地利用规划、分区规划、限制洪泛区的土地利用和水灾保险。

灾害管理不应当只停留在应急阶段，更应该强调灾前采取措施减少灾害发生的可能性，城市土地利用规划则是一个行之有效的手段。比如对城市土地开发的地点、用地类型和强度进行控制，还可以划出特殊规划区域，对湿地、陡坡、沙丘等地区实施更加严格的开发控制。其次，在灾害频发的城市建成区，利用旧城改造或者滨水区治理，逐步减小灾害区的建设密度，将人口和经济活动疏散出灾害区。此外，还可以通过公共基础设施政策投资，把医院、学校、警察、消防等重要基础设施建在安全地区。

相比独立的防灾减灾规划，纳入城市总体和用地规划的防灾减灾规划有着更佳的实施效果。譬如滨水区是旅游和房地产开发的热门地区，滨水区也是生态环境比较脆弱的地区，容易遭受水灾和飓风、台风的影响，只搞开发建设而忽略了区域的灾害脆弱度，势必会为此付出惨痛的代价。所以，防灾减灾需要纳入城市总体规划进行全盘考虑。

此外，美国联邦政府的水灾保险是一个将保险与土地利用控制相结合的非常特殊的案例。美国国会在1968年颁布国家洪水保险法案，规定不考虑房屋的权属而为所有建成房屋和在建房屋提供水灾保险，旨在为水灾后的恢复重建提供资金。为了鼓励地方政府防灾减灾，联邦应急管理署推出社区评级体系。这是一个积分系统，社区根据总积分来换取保险费上的折扣。

灾害管理是个系统工程，光靠应急显然不够，更应该防范于未然。美国一个多世纪以来的经验教训表明，要重视城市土地利用规划在防灾减灾中的作用。