我国山洪灾害群测群防模式探讨

何秉顺 ，郭 良 ，许 静 ，左吉昌

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心，100038，北京；3.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

我国山洪灾害群测群防模式探讨

何秉顺1，2，郭 良1，2，许 静3，左吉昌3

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心，100038，北京；3.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

经过多年的群测群防体系建设和山洪灾害防御实战，我国在责任制体系、防御预案、村组（社区）监测与预警、宣传培训及演练等方面积累了大量案例和宝贵经验，逐步探索出一条具有中国特色的责任落实、监测预警、宣传教育、演练动员的平战结合系统组织模式和路径，形成了具有中国特色的山洪灾害群测群防模式。介绍了山洪灾害群测群防的工作内容，分析了群测群防在山洪灾害防御中的重要作用，在总结地方典型经验的基础上，归纳提炼了我国群测群防模式的主要特点，即：以人为本、以避为上、政府主导、专业赋能、结合地治、注入职责、双线预警、村自为战、普及宣教、全位提能。

山洪灾害；模式；群测群防；宣传；责任制

山洪灾害群测群防体系是指山洪灾害防治区的县（市、区）、镇（乡）两级人民政府和村（居）民委员会，组织辖区内企事业单位和广大人民群众，在水利和防汛主管部门及相关专业技术单位的指导下，通过责任制建立落实、防灾预案编制、简易监测预警、防灾知识宣传、避险技能培训、避灾措施演练等手段，实现对山洪灾害的预防、监测、预警和主动避让的一种防灾减灾体系。

群测群防是山洪灾害防御工作的重要内容，与专业化的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用。国家防办对群测群防体系建设提出了明确要求，《山洪灾害群测群防体系建设指导意见》提出，山洪灾害防治区内的行政村应按照 “十个一”标准建设：建立1套责任制体系，编制1个防御预案，至少安装1套简易雨量报警器（重点区域适当增加），配置1套预警设备（重点防治区行政村含1套无线预警广播），制作1个宣传栏，每年组织1次培训、开展1次演练，每个危险区确定1处临时避灾点、设置1组警示牌，每户发放1张明白卡（含宣传手册）。经过多年的群测群防体系建设和山洪灾害防御实战，我国在责任制体系、防御预案、村组（社区）监测与预警、宣传培训及演练等方面积累了大量案例和宝贵经验。本文介绍了山洪灾害群测群防的工作内容，分析了群测群防在山洪灾害防御中的重要作用，在总结地方经验的基础上，归纳提炼了我国山洪灾害群测群防模式的主要特点。

一、山洪灾害群测群防工作内容

山洪灾害群测群防体系建设范围涉及县、乡（镇）、村，重点是村。主要内容包括责任制体系，县、乡、村山洪灾害防御预案，简易监测预警与人员转移，宣传、培训和演练等（见图1）。

1.责任制体系

山洪灾害防御工作实行各级人民政府行政首长负责制，建立县、乡（镇）、行政村、村民小组、户五级山洪灾害群测群防责任制体系，建立县、乡（镇）、行政村三级群测群防组织指挥机构。山洪灾害防治区内的旅游景区、企事业单位均应落实山洪灾害防御责任人，并与当地政府、防汛指挥机构保持紧密联系，确保信息畅通。

2.防御预案

山洪灾害防御预案分县 （市、区）、镇（乡）和行政村三级编制，位于山洪灾害防治区的学校、企事业单位也应编制。山洪灾害防御预案应根据区域内山洪灾害灾情、防灾设施、社会经济和防汛指挥机构及责任人等情况的变化及时修订。

3.简易监测预警与人员转移

在受山洪灾害威胁的社区（人员聚集区）等，相关防汛责任人和群众在灾害风险识别基础上，采用简易监测预警设备，利用相对简便的方法监测雨量和水位等指标并及时向受威胁群众传播预警信号，组织人员转移。

4.宣传、培训、演练

在山洪灾害防治区，采用会议、广播、电视、网络、报纸、宣传片、宣传栏、宣传册、挂图及明白卡等多种方式持续宣传山洪灾害防御常识。

定期举办基层山洪灾害防御责任人培训和山丘区群众的培训，培训主要内容包括山洪灾害基本常识和危害性、山洪灾害防御预案、监测预警设施使用操作、监测预警流程、人员转移组织、避险自救技能等。

山洪灾害防治区内的乡 （镇）和村应定期组织防御山洪灾害应急演练，旨在提高防御机构的应急能力，使群众熟悉预警信号、转移路线和避险地点，检验山洪灾害应急预案和措施的可行性，锻炼各响应部门的应急能力。乡（镇）级演练科目包括预警发布、紧急转移、抢救伤员、防疫、工程抢险等内容。村级演练则可适当简化，主要为预警信息发布和人员转移。

二、群测群防在山洪防御中的作用

国外一般将群测群防称之为“社区防灾减灾”。2005年在日本兵库县召开的联合国世界减灾大会，通过了《加强国家和社区的抗灾能力2005—2015年行动纲领》，把社区减灾提高到和国家减灾并列的层面，并把社区发展，强化各种减灾组织、体制和能力，促进减灾工作作为三项重要的战略目标。在我国，群测群防作为山洪灾害防治的“两条腿”之一，一直受到特别的重视。

1.群测群防体系是专业监测预警系统的补充和落脚点

易站点数量多、造价低的优势，弥补专业监测站点密度不足的缺陷，成为自动监测系统的有效补充和链接点。

（2）专业监测预警系统的备份

山洪灾害暴发常常导致通信、供电中断。群测群防网点多、密度大，手段丰富多样，在专业监测预警设施失效，通信、电力中断的情况下可实现自测自报，“村自为战、组自为战”成为专业监测预警系统的有效备份。

（3）接力传递预警信息

专业监测预警系统通过专业化监测手段监测雨水情，通过专业模型分析预测山洪灾害发生发展趋势并做出预警，但是要在基层社区传达到位，有赖于县乡村组户五级责任制体系和山洪灾害防御预案，依赖于群众对灾害的认知度和自觉性，专业监测预警系统必须依靠群测群防体系才能实现预警信息传达到位的目标。

群测群防体系与专业化的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用。

（1）专业监测站网的补充

我国山洪灾害防治区面积大，山丘区地形复杂，局地小气候特征明显。虽然建设了大量自动雨水情监测站点，但仍有可能未捕捉到局部突发性暴雨。采用群测方式，可充分发挥简

2.群测群防体系对于防御山洪灾害具有很强的针对性

（1）对山洪灾害点多面广的特点具有针对性

我国山洪灾害点多面广，且主要发生在农村。根据调查评价成果，我国山洪灾害防治区面积为386万km2，防治区内有行政村20万个、自然村56.6万个。我国每年约发生一万余起山洪灾害，为了防御山洪灾害，要充分依靠位于防灾最前沿的广大群众，通过自测自防和主动防范实现山洪灾害有效应对。

图1 山洪灾害群测群防体系框图

（2）对山洪灾害突发迅速的特点具有针对性

山洪灾害具有突发性的特点，成灾极快，难以预测，需要在很短的时间内完成监测、预警和人员转移避险等工作。为了尽最大可能争取转移时间，需要缩短监测预警信息传递的流程，“以快制快”。群测群防体系以最前沿的村组为防御单位，直接监测预警，最大程度简化了预警传递环节，增加了应对时间。

3.群测群防适应我国国情

（1）适应经济社会发展水平

要防御点多面广的山洪灾害，主要采取工程措施既不现实又不经济。山洪灾害防治项目已构建了覆盖全国2 058个县的县级防汛指挥平台，实现了防汛指挥系统向县级延伸，但尚无条件覆盖至所有乡村。唯有通过群测群防体系，充分依靠广大群众，开展群测群防，提高群众的主动防灾避险意识，才是在农村当前经济社会条件下的现实选择和有效手段。

（2）适应技术发展水平

专业化的监测预警系统具有控制范围大、面向流域、监测数值准确可靠、有利于水文模型分析等优点，但是亦存在依赖于通信网络、建设费用较高、预警信息传输流程复杂的问题，在技术上并不能完全确保山洪灾害预警信息传达到位。而群测群防体系将监测预警方式“土洋结合”，因地制宜，很大程度上弥补了专业监测预警系统技术上的不足。

（3）结合农村治理结构

村民委员会是建立在我国社会的最基层、与群众直接联系的基层群众性自治组织，承担了本村的公共事务和公益事业。山洪灾害的特点决定了基层的区县、乡镇、村社是防御灾害的前沿和主战场。充分发挥基层组织和广大人民群众自身的力量，搞好群测群防，是做好山洪灾害防御工作的关键。山洪灾害群测群防体系建设根据我国基层行政结构的特点，为村民委员会注入了山洪灾害防御的职责，完善了防御责任制体系，充分发挥基层党员干部作用，实现了防御责任“横向到边，纵向到底”。

三、群测群防体系建设成果与经验

1.建设成果

（1）形成分布广泛的群测群防体系

全国有山洪灾害防治任务的2 058个县均已建立了县、乡、村、组、户五级山洪灾害防御责任制体系，划定危险区43.9万余处；采用因地制宜、“土洋结合”的原则配置预警设施设备，新建简易雨量报警器29.6万处、简易水位站6.4万处，配发手摇警报器和铜锣等报警设施设备115.5万台套；编制了县、乡、村及相关企事业单位山洪灾害防御预案32万件；制作警示牌、宣传栏、转移指示牌119万块，发放明白卡6 652万张；组织培训演练1 635万人次。责任制体系、简易监测预警设施设备和预案覆盖率达到了100%。

（2）建立了主动和被动相结合的村组（社区）防御模式

基层村组（社区）形成了被动接收信息和主动监测预警相结合的防御方式。一方面接收县级、乡镇防汛指挥部门发送的预警信息，并传达到组、到户；另一方面开展群测群防、自测自防，实现以村组为单元的自我防御、主动防御。实现了多途径、及时有效发布和传达预警信息，基本解决了预警信息传达“最后一公里”问题。

（3）干部群众防御意识和能力显著提高

通过宣传和普及山洪灾害防御知识，山洪灾害防治区人民群众防灾避险的主动性、自觉性提高了。从2016年组织29个省 （自治区、直辖市）近6万份调查问卷的数据统计分析结果看，山洪灾害防御常识知晓率、山洪灾害避险技能掌握率分别为88%、85%，可见公众灾害防范意识和主动防灾避险能力得到整体提高。

2.取得的经验

近年，我国在责任制体系、防御预案、监测预警、宣传培训及演练等方面积累了大量案例和宝贵经验（见表1）。归纳总结，主要有：

①通过项目实施带动体系建设。把危险区普查、责任制、预案、宣传培训和演练等基层村组（社区）防灾工作均纳入山洪灾害防治项目建设任务，按照项目建设程序实施，依据项目建设管理办法进行验收和考核，确保达到群测群防体系建设的目标。

②通过“三给”实现基层防洪减灾能力提升。对基层村组（社区）给经费、给知识、给工具，配备大量简易监测预警设备，围绕简易预警设备开展自主防御、宣传教育和演练。

③开展“十个一”标准化建设。制定村组（社区）群测群防建设数量和质量标准，发放大量群测群防的各种材料样本范例，使群测群防工作开展有依据、有样本，确保了体系建设的数量和质量，引导开展了标准化防灾社区建设。

四、我国群测群防模式的特点

在整理和分析各地典型群测群防做法与经验的基础上，归纳提炼了我国群测群防模式的主要特点。该模式基于我国的国情、社情，考虑基层社会治理结构的实际，由山洪灾害防治区的县（市、区）、乡（镇）两级人民政府和村（居）民委员会主导，各级水利、防汛主管部门和相关技术单位开展专业指导，以县、乡、村、组、户五级责任制体系为核心，以县、乡、村三级预案为基础，以简易监测预警设备和宣传培训演练为抓手，实现预案和简易监测预警设备到村、责任制到户、

宣传教育到人，建立“人（责任制、预案）”“物（简易监测预警设备）”“意识和技能（宣传、培训、演练）”三方面有机结合的机制，全方位提高基层防汛减灾能力和水平（见图2）。我国群测群防模式的要件见表2。

表1各地群测群防典型做法与经验

表2 我国群测群防模式的要件

图2群测群防体系内涵图

模式概括为：以人为本、以避为上、政府主导、专业赋能、结合地治、注入职责、双线预警、村自为战、普及宣教、全位提能。

①以人为本：以人民为中心，把保障人民群众的生命安全作为山洪灾害防御的首要目标。

②以避为上：把人员转移避险作为山洪灾害防御的主要手段。

③政府主导：各级政府统一领导山洪灾害群测群防工作。

④专业赋能：各级水利、防汛主管部门和相关专业技术单位对山洪灾害群测群防工作给予技术指导。

⑤结合地治：山洪灾害群测群防体系紧密结合我国基层行政治理结构体系。

⑥注入职责：依托村民委员会，建立“包保制度”，充分发挥基层党员干部作用。

⑦双线预警：两通道获取预警信息，一方面接收县级、乡镇防汛指挥部门发送的预警信息；另一方面基于简易监测预警设备开展群测群防、自测自防。

⑧村自为战：在专业监测预警设施失效，通信、电力中断的情况下，实现自测自报、自主防御。

⑨普及宣教：预案和简易监测预警设备到村、责任制到户、宣传教育到人。

⑩全位提能：山洪灾害防治区内的行政村按照“十个一”标准建设群测群防体系，全方位提高基层防汛减灾能力和水平。

五、结 语

①山洪灾害群测群防体系的主要内容包括五级责任制、三级预案、简易监测预警和人员转移以及宣传培训和演练等。群测群防体系是山洪灾害防御总体框架的重要组成部分，与专业化的监测预警系统相辅相成、互为补充，共同发挥作用。

②近年，我国群测群防体系建设方面积累了宝贵的经验，主要有通过项目实施带动体系建设、通过“三给”实现基层防洪减灾能力提升、开展“十个一”标准化建设等。

③在整理和分析各地典型群测群防做法与经验的基础上，归纳提炼了我国群测群防的基本模式。模式概括为：以人为本、以避为上、政府主导、专业赋能、结合地治、注入职责、双线预警、村自为战、普及宣教、全位提能。

[1]俸锡金，王东明.社区减灾政策分析[M].北京：北京大学出版社，2014.

[2]姚国章，邓民宪，袁敏.灾害预警新论[M].北京：中国社会出版社，2013.

[3]国家防汛抗旱总指挥部办公室.全国山洪灾害防治县级非工程措施建设管理总结报告[R].2013.

[4]中国水利水电科学研究院，中国科学院水利部成都山地灾害与环境研究所.全国山洪灾害防治项目（2010—2015年）总结评估报告[R].2016.

Mountain flood prevention with a system of residents'self-control of disasters in China

He Bingshun,Guo Liang,Xu Jing,Zuo Jichang

Through years of practice for mountain flood disaster prevention with a system of residents’self-control of disasters,a lot of cases and valuable experiences have been accumulated in terms of accountability system,prevention planning,village(community)monitoring and warning,public education and training and exercises,which have helped to build an organizational model or solution with special characteristics of China.The main contents of residents’selfcontrol system of mountain flood disasters are introduced with an analysis on its key roles for flood prevention.Based on summary of typical cases,main features of this approach are summarized,including putting people first,giving priority to avoidance,government taking the lead,empowerment to professionals,local participation,accountability,two-line warning system,village-based flood defense and popularization of public education.

mountain flood disaster;model;a system of residents’self-control of disasters;publicity;accountability

TV877

B

1000-1123（2017）20-0026-04

2017-10-18

何秉顺，高级工程师。

责任编辑 张瑜洪