浅析城市规划与土地利用规划的矛盾与协调

颜光泽

摘 要：本文针对当前土地利用规划与城市规划在编制与实施过程中出现的沟通与协调问题进行研究，提出了相应的解决对策。在我国经济社会发展进程中，城市规划和土地利用规划的编制与实施起到了良好的引导与促进作用。另一方面，随着我国经济社会快速发展，“两规”在编制与实施过程中也出现了难以协调统一、相互脱节甚至冲突的情况，影响了土地资源的合理开发和有效保护。

关键词：城市规划；土地利用规划

一、“两规”出现矛盾的原因主要有以下几个方面：

1.在我国现行体制下，“两规”的编制、实施工作分属于两个不同的部门，城市规划主要由规划建设部门编制、实施，土地利用规划主要由土地资源管理部门编制、实施。两部门是同级单位，各自接受垂直上级部门的指导与监督，规划编制工作基本上在各自体系内完成。两部门各成体系，其管理方式、工作思路不同，在规划编制过程中，部门之间缺乏有效沟通和互动，从各自利益出发，各自为政，容易导致“两规”的规划内容有重复，在用地规模与结构，用地功能与布局等问题上出现不协调、脱节乃至冲突的情况，不利于“两规”的协调实施。

2.地方政府对“两规”的偏好和认识水平不同，影响“两规”协调实施。土地利用规划遵循“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，合理配置各部门各行业用地需求，更多关注土地资源节约集约利用，特别强调优先保护耕地，对建设用地的供给推行供给制约和引导需求。随着我国经济社会快速发展，工业化、城镇化进程不断加快，加上为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业问题等，地方政府往往更加热衷于城市扩张建设，迎合各项建设用地需求，有任意扩大城市规模的倾向。城市规划的编制、实施主要强调城市发展的需要.进行外延扩展，占用城市郊外许多优质耕地 ，对土地供给量控制考虑不多，与土地利用规划优先保护耕地与基本农田的要求相冲突。

3.土地利用规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果；城市总体规划依据的是城建部门的统计资料，采取抽样调查的方法.所得到的数据为概查和估算数据.在数据精度上与土地规划采用的遥感监测、实地调查得到的资料存在一定差距。

“两规”的编制与管理部门依据的城镇人口统计口径不同。土地利用规划依据的人口现状数据来源于统计、公安、计生等部门的调查数据。人口自然增长率采用计生委提供的数据.机械增长率采用公安局提供的数据。城镇人口包括城镇建成区的常住人口、暂住人口（即居住一年以上的人口） 。城市规划中的城市人口是指居住在或相当于居住在城区内，享用城市基础设施的人口总数。包含城区中的非农业人口、居住在城区范围内的农业人口以及暂住期一年以上的外来人口。城市规划预测人口的范围比土地利用规划预测人口范围大，因此前者预测的人口明显高于后者，造成 “两规”协调、实施的难度大幅提高。

“两规”用地分类标准不同。城市规划中的土地分类标准是建设部颁布实施的GBJl37—90《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地利用规划采用的是国土资源部编制的《土地分类》体系。城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入已有城市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地。土地资源管理部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，同时将城市工矿用地和特殊用地单独列为一类，没有纳入城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积会大于土地规划统计的数据。编制城市规划时，人均建设用地指标的选取不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量；土地利用规划编制时，人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标、农村居民点用地指标，需根据耕地保有指标的限制，确定规划人均用地指标。两套用地分类标准的内涵及侧重点不同，导致“两规”协调衔接上出现较大困难。

4.城市规划的编制、实施管理要成熟于土地利用规划。我国的城市规划始于20世纪50年代初期，在长期的实践中，城市规划借鉴吸收了国外优秀城市规划的理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高。城市规划确定城市性质、规模和发展方向，对城市的空间布局和各项建设进行综合部署和具体安排，规划编制的科学性与实施可操作性较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作开始起步，但未得到深入贯彻。直至1996年才得以全面展开。第一轮、第二轮土地利用规划编制略显匆忙，编制规划的理论与方法都不太成熟，导致土地规划在实施中暴露出了较多问题。

城市规划的相关法律法规比土地利用规划更为完善。由于城市规划的发展历史比土地利用规划的更加悠久，《城乡规划法》及相应的法规条例较早地颁布，对规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等都作了明确的规定，为城市规划的编制和实施提供了良好的法律保障。相比而言，直到1998年新修订的《土地管理法》对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。但是在对哪些土地利用进行宏观控制、如何保证土地利用规划的实施以及对违反规劃行为如何处置等问题上没有较详细的规定，法律保障效果差强人意。

二、为促进 “两规”协调衔接，有效实施，发挥其应有的作用，建议如下

1.健全相关的法律法规体系。进一步修改和完善《城市规划法》和《土地管理法》等有关法律法规，修改“两规”编制方法和程序不一致的章节，适应新时期土地利用要求；制定专门的《土地规划法》，明确“两规”编制和实施过程中的细节，对违法行为做出明确的法律界定，制定适宜“两规”协调发展的、具有可行性的法律法规，增强“两规”的权威性，便于“两规”的协调实施。

2.成立专门协调小组，主要成员选自土地资源管理部门和城市规划管理部门，专门负责城市规划工作和土地利用规划协调衔接工作。尝试在某些层次上合并土地资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统。协调小组成员要密切配合，紧密联系，共享必要的资料信息，出现新情况、新问题，及时通知对方。采取措施进行协调，统筹兼顾，争取把问题和矛盾在编制过程中处理解决，保证“两规”在用地规模与结构、功能与布局、土地保护与开发上的一致性。endprint

3.统一“两规”的指导思想。在可持续发展思想指引下，协调好城市经济社会发展与土地资源保护的关系。“两规”协调和衔接好城市用地扩展规模与方向。不但要发挥好土地利用总体规划的宏观调控功能，加强土地总量控制，根据土地资源供给量制约和引导需求，而且要发挥好城市规划的微观管理功能，根据土地适宜性安排好每块地的用途，统筹安排各类用地，实施土地用途管制.对农转用进行严格管制，合理发展城市规模。坚持保护耕地的理念，合理利用每一寸土地。坚持城乡共同发展，合理调整土地的布局和结构，为城市发展预留更大的空间。引入年度计划手段，包括年度土地储备计划.土地整理计划、建设用地供应计划等。通过指标管理和分配方式，调节统筹各类建设项目，引导各类建设用地向规划建设范围集中，促进城市经济社会可持续发展。

4.采用遥感技术、地理信息系统等新技术手段和方法对城市用地进行调查，获取准确的基础规划数据。

在“两规”的协调过程中，首先在人口统计口径上达到一致，统一采用公安、统计、计生等部门的调查统计数据；其次二者統计的行政区域范围必须一致，所用的数据基础一样，由此确定科学合理的规划建设用地指标。

根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。统一规定两大规划的规划期限及有关数据的统计口径。国土资源部新颁布的《全国土地分类（试行）》和实际城市用地分类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，在统计口径上难以达到协调统一。在城市规划区内仍然采用城市用地分类，为适应土地资源管理工作可对其做适当的调整与修正；在城市规划区外可采用全国土地利用分类，避免用地分类标准上的相互冲突，促使“两规”较好地协调衔接。

参考文献：

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