金融精准扶贫：动力机制和政策建议

王文乐

[摘要]市场化扶贫的合理機制应该是财政引导、金融优先。金融取代财政成为扶贫的主力，有其内在的规律性。金融精准扶贫就是要充分发掘金融的聚合、配置、乘数效应和风险转化功能，在农户脱贫与农村发展、产业构建与基础设施建设整体推进的基础上，满足扶贫对象生产性金融需求，多维度帮扶其脱贫。

[关键词]金融扶贫 动力机制 建议

随着财政精准扶贫的展开和深入，财政资金短缺和资金运用边际效益递减的问题逐步显现出来。金融精准扶贫的跟上和逐步取代，就成为我国利用长效机制确保完成脱贫战略目标的核心环节。由于金融扶贫是以多赢为基础的市场化运作方式，大大提升了扶贫资金的利用效率，未来几年具有取代财政，成为精准扶贫中坚力量的内在动力。

一、财政扶贫的困境

财政扶贫是一种自上而下的政策性补贴行为，政府与贫困方之间无论在人格上还是义务上都处于不对等状态。因此，扶贫资金的应用必然带来贫困方对扶助方单向无止境的“占有”，引发多方面的困境。

（1）资金分配易引发局部社会矛盾。有关调研结果显示，虽然财政资金对于绝对贫困户的给予，同村的村民普遍能够默许，不会引发绝对贫困户之外村民的不满。但是将相对贫困户作为建档立卡户来加以扶持，就很容易引发其他村民的不满和对扶贫资金的争抢，一些村民更是通过上访来要挟乡村干部。究其原因，部分农户长期等靠政府和社会的懒散思想制约了其发展致富的主动性，财政资金的无偿给予也是培养这种无成本“等靠”思维的温床。也正是基于这些因素，扶贫资金被一些政府实施人员视为烫手山芋，不争取扶贫资金和项目有时候反而变成了“管理智慧”。

（2）扶贫资金严重不足。大部分地区平均每贫困户获得的产业扶贫资金为2000元左右，无法从经济学意义上解决脱贫所依存的资金需求。扶贫资金的奇缺是制约精准扶贫的重要因素，特别对于广大西部地区来讲，地方财政困难重重，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此依靠上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。扶贫资金额度的问题以及如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，值得相关部门深思。

（3）财政扶贫政策缺乏灵活性，边际效益降低。现有的财政扶贫政策以建档立卡作为操作的平台，由于贫困个体的差异较大，单纯将扶贫资金用于建档立卡户，必然产生“建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但又不符合政策要求”的结果。这样的扶持政策规定脱离实际的教条化，最终将无法达到预期的扶贫效果。精准扶贫灵活性的缺失的本质，是不少地方在精准扶贫的实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻而造血的情况比较普遍。

（4）扶贫资金的寻租行为导致腐败。零成本的扶贫资金应用必然带来权利寻租行为。包括虚报冒领、挤占挪用，甚至将扶贫资金用于请客送礼、大搞形象工程，部分地区为了扶贫资金，更是富县争戴穷帽，大肆挥霍资金，反映出在缺乏监管、考核体系不健全的背景下，扶贫资金背后存在较大的腐败黑洞。

二、金融扶贫的理论解释

金融的供给和应用，是以人格均等为基础的市场供需规律。资金双方在互惠的同时，由于需要承担相应的责任和风险而具有自我约束力，这正是现代契约型社会的基础。

（一）金融精准扶贫的经济学含义

从经济学角度讲，金融精准扶贫就是实现金融资金的优化配置，或者换一种角度说，要尽量减少金融资金的“不精准，酉己置或称为“错配”。消除狭义的资源错配可通过现有资源在不同生产者之间重新配置，在完全市场竞争条件下使资源的边际产出相等且达到最大；消除广义的资源错配是在不改变资源投入总量的前提下，通过发挥规模收益递增效应或者引入新的、具有更高效率的生产单元来提高资源配置效率。应用此理论，提高金融资金精准配置也可有两种方式，一种是将金融资金向脱贫成效更好的领域、对象上倾斜，提高金融资金的边际脱贫成效；另一种是通过改善金融运作方式，整合金融扶贫资源，发挥规模效应，提高金融资金运作效率。

综上，金融精准扶贫是一种帮扶手段，是利用金融的方式帮助贫困户发展生产增加收入，体现了精准扶贫中的“精准帮扶”思想，它要求金融提供精准支持和精准服务，并最终落到“精准”的实效上，即帮助建档立卡户和其他困难户更多、更快、更好地脱贫。

（二）金融精准扶贫的理论基础

金融扶贫的理论基础源于金融与经济发展的关系，相关理论和经验研究不同程度地证实，金融促进经济增长，经济增长带动贫困减缓。提高低收入群体的金融可得性有助于贫困减缓。从金融扶贫渠道看，可分为支持贫困人口的直接渠道和带动贫困人口的间接渠道，前者是向贫困地区或贫困人口直接提供金融服务，后者是向一些企业或产业提供金融服务，通过经济增长，间接带动贫困地区和贫困人口脱贫。学术界的一些研究显示，间接渠道比直接渠道减贫效果更好。

三、金融扶贫的驱动力

金融是现代经济的核心，全面落实精准扶贫、精准脱贫基本方略，是打赢脱贫攻坚战的关键。实践表明，切实发挥金融在精准扶贫中的引领作用，构建金融精准扶贫长效机制，对消除贫困具有重要的现实意义。

（1）金融具有聚合效应。金融可以通过多种工具和手段，把分散在贫困地区各个领域、各个环节和各类主体的资金聚合起来，为贫困地区发展提供大量的资金来源。同时，金融的资源聚合效应，还体现在四个方面：一是长短期资金的组合。在保持流动性的前提下，金融机构可以充分利用贫困地区的短期小额资金，满足长期大额资金需求。比如贫困地区的建设性贷款需求、长期生产性贷款需求等。二是跨期资金的互换。金融可以通过扶贫项目过桥贷款、扶贫项目收益权抵押贷款等方式，将贫困地区未来的收入提前至当期使用。三是实物与货币的转化。金融通过农村“三权”抵押等方式，使得农村实物资源变资产、形成资本。四是跨区域资金的调剂。金融还可以实现资金在不同区域间的统筹使用。

（2）金融具有配置效应。金融可以引导产业资本的流动，改变贫困地区产业资本的配置结构，形成贫困地区发展的内生动力。贫困地区大多具有稀缺且不可复制的资源禀赋优势。但受资金、技术等制约，贫困地区特色产业发展缓慢、层次较低，资源优势尚未充分发挥。通过金融参与，精心筛选项目和客户，可以有效引导资金流入特色产业和优势产业，加速产业资本的循环积累和技术升级，打破贫困地区低水平发展陷阱，扩大生产可能性边界，提高供给质量和经济均衡增长水平。endprint

（3）金融具有乘数效应。金融可以撬动更多资金流向贫困地区，提高财政资金的扶贫功效。由于公共品的溢出效应，除了发挥市场在贫困地区的资源配置功能外，政府财政扶持必不可少。近年来，国家持续加大扶贫开发投入力度，各级财政通过多种渠道投入贫困地区的专项扶贫资金快速增长。通过金融参与，设计合适的产品和恰当的运作方式，可以撬动数倍于财政投入的资金进入贫困地区，大大提高这批资金的使用效果。

（4）金融具有转化效应。金融可以通过工具化解和转移贫困地区的市场或信用风险。贫困地区产业天然的弱质性，客户信息的不对称性以及金融生态的脆弱性，决定了扶贫开发工作的反复性和艰难性。金融参与扶贫，一方面，通过专业化的风险管理方法和工具，有效转移和化解贫困地区面临的多重客观风险，避免因灾致贫或因灾返贫。另一方面，通过抵押担保、核心企业代保、弹性利率设置等方式，增强贫困地区客户履约守信的激励约束，有效缓解信息不对称下的道德风险和逆向选择等主观风险，优化农村金融生态，引导资金稳定流入贫困地区。

四、金融精准扶贫的政策建议

金融精准扶贫的概念界定应该是：在农户脱贫与农村发展、产业构建与基础设施建设整体推进的基础上，为了满足扶贫对象生产性金融需求，帮扶其脱贫，金融机构基于建档立卡扶贫对象的特殊需求和生产特点，具体问题具体分析，为其量身定做金融服务产品的过程。

（一）构建农村金融扶贫多层服务体系

通过实地调研，对贫困村、贫困户进行精准识别，建立多层次、广覆盖的农村扶贫金融组织体系。对于那些经济上比较困难、有意愿通过创业项目脱贫，但不能提供有效担保物或者抵押物的农户，可以通过小额信贷项目对其支持；对于那些需要扩大生产规模的农户，可以由农村信用社或邮储银行等对其支持。

对贫困村、贫困户的帮扶，一是可以通过支持在贫困地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融组织，引导和规范农民合作社开展信用合作等对其进行帮扶。二是可以通过积极引进中国扶贫基金会项目，在各贫困县成立农户自立服务社。自立服务社坚持“无需担保抵押，方便快捷，上门服务，有偿提供资金，无偿提供技术服务”的信贷扶贫模式，根据实际需求提供生产技术、经营管理、市场信息等全方位的服务和培训。

（二）探索创新型金融扶贫产品和工具

创新“金融+农户”精准扶贫产品和服务。结合贫困户致贫原因，因地制宜地探索开发适合的特色金融产品和服务方式。探索“政府+龙头企业+合作社+农户+金融机构”五位一体的扶贫新模式，积极发展“龙头企业+基地+贫困农户…企业+家庭农场”“家庭农场+农民专业合作社等模式，创新扶贫融资方式；对需要综合扶持的贫困户发放扶贫贴息贷款；对需要从教育入手治本挖根的贫困户发放生源地助学贷款和创业投资专项贷款等。

创新“金融+项目”精准扶贫产品和服务。结合贫困地区特点，支持精准脱贫相关项目。如采取贷款、融资等方式，大力支持贫困地区交通、水利等基础设施建设，支持农产品物流体系建设项目，设计符合农产品物流需要的金融产品等。

创新“金融+产业”精准扶贫产品和服务。树立产业扶贫理念，积极支持产业园区建设，加大对产业园区的信贷投入，扩大担保物范围，开发土地收益保证贷款、期货+订单等新产品，支持增信融资，并探索与园区的战略合作，开发一揽子金融服务方案；支持农业产业化经营，为农业产业化发展有针对性地开发出多层次、个性化的金融服务品种；鼓励期货期权市场的发展，推动形成“合作社+银行+保险+期货公司”的联动机制，以更好地为农业产业化发展服务。

（三）多视角为贫困区域提供金融支持

积极对接外地金融机构。在国家政策引导下，积极引进农发行、国开行、农行、邮储银行等机构对“三农”的支持，拓展农村金融业务。从提供办公场所、返还土地出让金等方面对引入的金融机构给予支持。

积极对接信息、技术。金融机构要发挥自身信息、技术优势，为贫困地区的招商引资提供支持，帮助当地引进优质企业及产业项目。

积极对接金融知识。以群众喜闻乐见的方式开展金融知识宣传活动，通过举办金融知识展、金融知识宣传月等活动提高人们的金融素养，通过赠送金融知识科普读物、设立金融咨询热线电话等方式，使金融公众教育常态化。

（四）政府积极引导金融机构参与

制定鼓励金融机构支持农业产业化的相关政策，直接引导金融机构扶贫。对于金融机构，可以采取直接奖励、定向费用补贴、平台服务、减税等政策调动其扶贫的积极性。同时，还可设立金融发展专项资金，专门用于奖励那些在扶贫方面做出突出贡献的金融机构。此外，可以探索建立由财政出资的扶贫信贷风险补偿基金，对扶贫金融机构信贷损失进行补偿。

创新财政资金投入方式，间接引导金融机构扶贫。统筹财政贴息资金使用，引导符合国家产业政策、符合贫困地区经济发展要求的各类企业、合作组织等社会资金投向贫困地区，吸引金融机构为其提供金融服务。比如，对企业的农业综合开发、技术改造等进行财政贴息；创新财政补助资金使用方式，把财政补助资金变成产业引导投资的股权基金等。

构建扶贫贷款担保体系，降低金融机构风险。构建扶贫贷款担保体系，有助于金融机构降低放贷风险，从而調动其积极性。比如在审核贷款资格时，设置参加农业保险、“多户联保”、有一定致富能力等前提条件，探索建立“村推荐、乡初审、县审查”的工作流程，根据数额大小规定不同的审批程序，既降低金融机构风险，又满足农民需要。

（五）加快改善农村金融生态环境

加快信用体系建设。深入开展信用村、信用户、贫困地区示范户等创建活动，将金融与工商、税务、环保等相关信息整合，建立贫困地区经营主体信用档案，完善信用体系建设；严厉打击各种逃废债行为，建立守信激励和失信惩戒机制；加强诚信教育，帮助农民和农村企业增强信用意识，为扶贫金融的健康发展创造良好的信用环境。

加大扶贫金融立法力度。加快制订和完善适用于微型金融机构和规范民间借贷的法律、法规，对正当的民间金融行为给予适当的法律保护；完善农村财产抵押方面的法律法规，尽快使农民资产能够转化为金融部门认可的、可流转的担保手段，为金融机构创新信贷业务提供空间。endprint