浅谈黑龙江省非税收入改革中存在的问题及对策建议

彭岩

[摘要]黑龙江省非税收入改革中存在法律体系不完备、内涵外延不清晰、信息公开程度不足、信息共享能力弱、未能有效地与各执收执罚系统有效衔接等问题，成因主要在于征管主体过多、执收执罚行为欠缺指导规范、监督管理机制尚未有效建立、职责分工长期模糊，提出加强制度建设、加快相关政府机构的改革步伐、强化财政部门非税收入管理机构职能分工、增强非税管理工作的公开性和透明度等对策建议。

[关键词]黑龙江省；非税收入改革

[中图分类号]F812.42

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）10-0083-02

非税业务作为财政核心业务的重要组成部分，其科学化、精细化的管理水平已成为政府财政收入能否及时、准确的重要环节。随着社会经济快速发展，非税收费项目和标准等也与时俱进，收入管控更须不断加强，以信息化手段管理非税业务势在必行。因此，有力地强化非税收入信息化手段，探索建立科学、合理的非税收入征收管理体系，完善监督检查方式，促进和引导执收单位履行职责，推进非税收入电子化改革，是黑龙江省财政部门亟须重点解决和研究的问题。

一、黑龙江省非税收入改革中存在的问题及成因

（一）问题

1. 法律体系不完备

长期以来，非税管理业务缺乏统一、完整、权威的法律法规支撑。非税收入工作长期运行在缺少法律法规依据状态中。政府非税收入是在建立公共财政体制的背景下，近年来提出的一个全新概念，随着征管范围的拓宽，征收数额大幅度增长，其范围和作用已远远越出了原来预算外资金的概念。但是，目前政府非税收入从立项、征收、资金管理和监督等各个环节，尚没有一套完整、统一、系統的法律法规体系作为依据，而税收收入早已建立了一整套完整详尽的法律制度。从中央层面来看，财政部2004年下发《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），2016年下发《财政部关于印发<政府非税收入管理办法>的通知》（财综〔2016〕33号），并未出台非税收入管理条例，作为管理依据法律层次偏低。目前黑龙江省尚未出台非税收入管理条例或管理办法，另外，现行的《省本级非税收入收支管理暂行规定》政策也较为陈旧，已不足以适应规范非税收入管理的需要。因此黑龙江省出台《政府非税收入管理条例》势在必行。

2. 内涵外延不清晰

一方面，由于许多政府非税收入项目设立的初衷是为了弥补部门、单位预算内资金不足或者专项用于某项事业，具有很强的地方、部门和单位属性，导致一些部门和单位对政府非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清。另一方面，非税收入涉及面广，情况复杂，各级财政部门、各执收执罚单位在实际收缴过程中，经常会对一些收入是否属于非税收入一时难以界定，尤其是与国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、利息收入、其他收入等相关的收入，需要仔细分辨收入性质，才能根据收入属性规范管理。

3.信息公开程度不足

缺乏一个提供信息公开的非税收入管理平台，“管理”重于“服务”的传统意识较强，疏于建立信息交流平台，民众无法通过有效途径获取非税收入方面的相关信息，如法律法规、政策依据等，也无法取得相关的非税收入缴费信息等。

4.信息共享能力弱，未能与各执收执罚系统有效衔接

非税收入征收过程涉及各职能管理部门、各执收执罚单位、代收银行等，与各机构有效衔接是非税收入管理全面性的重要体现，与财政外部各执收执罚单位的业务系统如公安交警的罚没收入系统、人力资源和社会保障厅的公务员考试系统、人事考试系统、招生考试系统等尚未相连互通，不能有效掌握各执收执罚单位的应收数，难以督促其应收尽收。

（二）成因

分析问题产生的原因，来自于多个方面，有社会发展过程中的历史原因，也有在经济体制变革中，各执收主体在约束机制比较薄弱和监督制度尚未健全的条件下，未能科学全面地从整体角度出发，相对简单地追求自身利益最大化而造成的。体制的完善和制度的规范是逐步使诸多问题得到彻底解决的关键。

1. 征管主体过多，执收执罚行为欠缺指导规范

目前政府非税收入主要由各执收单位负责征收，财政部门直接参与征收的较少，一方面，由于利益驱动的原因，执收部门往往存在超范围、超标准甚至自立名目征收的情况，还有的将国家和各省区已明令取消的政府非税收入项目转为经营服务性项目继续征收或转由下属单位征收，逃避财政监管。另一方面，由于政策执行不到位，执收单位还往往存在随意减征、少征、免征的情况，导致国家财政收入流失。征管体系不健全和征管力量严重不足，严重制约了对政府非税收入实施有效的监管。

2.监督管理机制尚未有效建立

没有监督的财政事项，无疑会导致“小金库”“乱收费”等各种不规范财政行为的发生。非税收入的监督，需要依托专门的监督机构、遵循民主程序、贯彻财政公开，根据黑龙江省实际，施行一套技术规则。地方性法规或规范性文件还需进一步完善。关于非税收入管理，在国家层面并没有专门的法规，但不影响地方在一定的权限范围内，就本地方的非税收入事项作出相应的地方性规定，就非税收入的分类、征收原则、收入与支出、监督管理、法律责任等事项作出具体规定。

3.职责分工长期模糊

非税收入管理机构在非税收入预算编制和管理中的地位和职能，各地差异很大，有的只单纯负责拟定非税收入年度计划草案，有的则全面负责非税收入的征收管理。非税收入管理机构在非税收入预算管理中的地位、职能一直缺乏制度保障，没有明确定位，长期存在分工不明、职责不清，在一定程度上制约了非税收入预算管理的纵深推进。

二、强化非税收入科学管理的对策和思路

探索新模式，建立一套科学、合理的管理制度，信息化手段辅助，将制度标准和管理手段以信息化方式呈现，将制度中的约束机制、管理模式等通过信息化加强非税收入业务的规范管理，将相关的法律法规与信息化系统结合，梳理监控非税收入管理全流程，使其形成制度原则性建设系统、系统映射性反映制度，从而加强管理力度，对进一步规范和管控全省非税收入管理和资金提供有力的法律法规可循性和业务可操作性。endprint

（一）加强制度建设

改革的顺利实施需要相关的法律法规一并发展，法律法规的严肃性和权威性是改革前行的保障。黑龙江省应出台一部以优化服务环境，强化监管责任，规范执收单位执收行为，提高管理工作公开透明度，明确责任主体，健全约束機制。在具体操作过程中，应广泛征求各地、各部门及学术界的意见，结合实际，制定科学、完整、规范、适合本省及各地管理要求的法律法规。

（二）加快相关政府机构的改革步伐

各部门或机构之间互动和配合不好是非税收入管理低效的另一个原因。近年来，一批新的收费项目一般都是伴随着机构或部门的成立而设立，从而形成了“增机构等于加收费，加收费须再加机构”的恶性循环。因此，非税收入管理必须与改革配合进行，两者相辅相成。

（三）强化财政部门非税收入管理机构职能分工

针对非税收入管理机构职能相对比较分散的问题，财政部门应进一步明确职能，尽量使非税收入政策制定、票据管理、非税收入收缴管理、非税收入会计核算等业务职能集中在非税收入管理部门。虽然，中央层面上还没有一个明确统一的非税管理机构，但地方财政部门应该在非税收入管理机构职能定位和管理机制上做出一定的摸索和创新，为非税收入管理工作提供组织保障。

（四）增强非税管理工作的公开性和透明度

加强非税收入管理工作，要强化非税收入的监督检查手段，在制度方面，财政及有关部门要加强对执收单位非税收入票据、项目、资金等方面的检查，特别是对在非税收入执行中的行政不作为或乱作为，要进行重点稽查，给予批评、问责、处罚、处分。借助科技手段，探索建立覆盖省、市、县三级政府有关部门及执收单位的非税收入收缴管理网络平台，从电子信息化服务、银行代收等方面强化服务手段和措施，采取网上银行、手机银行、第三方支付等多种电子化征收方式，实现异地通缴为执收单位和缴款人提供便利，做到“管理”向“服务”的意识转化。将非税收入管理工作纳入公开、透明的监督体系之中，面向全社会主动、自觉公开信息。规范非税票据的发放、审验、核销等监管工作，从源头杜绝违规或腐败情况发生。完善非税收入账户管理模式，进一步提高非税收入数据信息质量，建立和完善稽查单位的过渡账户管理制度，优化非税收入考核和管理方式，实现非税收入征管全程监控，引导财政收入良性增长，促进非税工作健康有序推进。

（责任编辑：顾晓滨马琳）endprint