服务型政府视角下的乡镇管理体制改革

高小平

我国农村人口超过9亿，最靠近他们的行政管理者就是乡镇政府。乡镇人民政府作为一级政权，是最基层的政府，是政权体系的重要组成部分，是政治系统的基础。改革开放以来，我国乡镇管理体制经过几轮改革，在政府职责调整、服务资源配置、行政管理方式等方面有了一定进步。但从总体上看，乡镇政府职能转变没有到位、服务能力严重不足、服务效能有待提升。

2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。这个文件进一步明确了乡镇改革的方向——建设服务型乡镇政府，这在一定意义上标志着我国建设服务型政府进入到一个新的阶段，也标志着乡镇建设服务型政府进入到决定性阶段。这个文件和中央关于乡镇改革的一系列文件、中央编办的一些具体要求，主要有三个方面特点。

一是釜底抽薪。彻底剥离乡镇管理体制中“不该管”“管不好”“管不了”的政府职能，进一步深化职能转变。

二是化茧为蝶。按照职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的要求建设服务型乡镇政府管理体制。

三是扬帆起航。乡镇改革走过了艰难历程，从联产承包责任制的一帆风顺，到近30年改革的胶着状态，再到党的十八大以后进一步明确乡镇改革的方向，走出胶着状态，开始了新的航程。

一、历史把乡镇和全国各级政府推向了一个新的管理模式

历史唯物主义经济基础决定上层建筑的理论，决定了政府管理采取什么模式是由劳动生产力和劳动关系决定的，而且要随着生产力生产方式的变化来不断的调整。行政管理体制组织机构是随着生产方式的变化而不断变革的。农业文明时期，政府是“倒T”型体制。工业文明时期，政府是“金字塔”型体制，工业化中后期和知识经济时代，政府适应信息化要求，逐渐向“扁平”型体制发展。

具体来说，农业经济时代，政府是由自然经济的需要，实行家长制、家族式管理，特征是政治与行政管理高度的结合，权力集中在作为政府的皇帝和衙门中，政府高度集中的权力所形成的权威成为管理的主要资源，可以概括为“权威行政”。皇权行政体制的主体是“朝廷”和“官”。

工业经济时代政府适应大机器生产的需要，实行政治与行政“二分制度”，行政管理处于执行的层面，依靠技术官僚的专业知识，实行规则化管理。组织结构按照“金字塔”式的科层制建构，政府制定政策、规制和执行能力成为管理的主要资源，可以概括为规制行政。规则行政体制的主体是“规则”和“管”。

近30年来，科学技术迅猛发展，引发了生产和组织方式的变革、全球市场的融合与重构、带动起一场与工业革命深度相当的信息革命，它改变着整个社会的根基，把人类带入一个“后工业社会”“知识经济社会”“信息社会”。在工业化中后期和知识经济时期，政府适应科学技术成为第一生产力的需要，加快信息化步伐，把提高人的素质作为主要任务，政府提供公共服务的能力成为管理的主要资源，这就进入“服务行政”的时期。

建设服务型政府是人类历史发展的客观要求和必然趋势。乡镇建设服务型政府，是一个历史的必然，它和整个人类的行政管理模式的变迁是分不开的。管理模式的变迁把我们乡镇服务的作用，提升到一个历史的高度，也就是把乡镇和各级政府推到了服务的前台，推向了一个新的管理模式。

二、服务型政府是什么样的政府，乡镇应该怎样补短板发展自己的服务能力建设服务型政府

首先，建设服务型政府，是加强和改善党的领导，优化配置党的执政资源、转变管理方式和政府职能，提升公务员素质和创新能力，提高政府执行力和公信力的重要举措。其次，建设服务型政府是供给侧结构性改革的关键所在，是“放管服”改革的重要内容，有助于转变经济发展方式，提高经济运行效率，启动内需，刺激预期消费，解决经济增长动力不足问题。

关于什么是政府的服务，不同时期有不同的论述。毛泽东同志指出，要全心全意为人民服务，这为我们现在建设时期的政府服务指明了一个大的政治方向。邓小平同志指出，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意作为政府施政的目标。“领导就是服务”“管理就是服务”，意思就是说一个好的领导是一个善于服务的领导，优质的管理就是以服务的方式进行的管理。

江泽民同志提出“三个代表”重要思想，强调“代表最广大人民的根本利益”。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是第一次把公共服务作为政府的基本职能之一。胡锦涛同志明确提出行政体制改革的方向就是“建设服务型政府”。习近平同志早在2000年，就在福建率先倡导和推动服务型政府建设，担任总书记后多次强调要加快转变政府职能，减少审批事项和环节，不去管那些不该管的事，腾出手来把该管的事管好，建立有限政府和服务型政府。管好自己该管的事情，剥离那些应还权于社会、还权于企业的职能。政府进行宏观调控、社会管理、社会执法、公众服务要加强服务职能。同时要换一个角度理解服务，管理也是服务，要用服务的心态去加强管理。

党的十八届二中、三中、四中全会从推进国家治理体系和治理能力現代化的高度以及全面深化改革系统性、整体性、协同性要求出发，对创新行政体制改革、建设服务型政府作出了全面部署，提出了新的要求。指出创新行政管理的基本方向是建设服务型政府，这体现了党对社会发展规律、社会主义建设规律和执政规律认识的深化，标志行政体制改革进入了新阶段，体现出建设服务型政府是行政体制改革创新的总方向、总抓手。

中国经济要实现升级版，必须有政府转型。服务型政府的内涵十分丰富，至少包含三层意思：一是更好地体现党的为人民服务根本宗旨要把这个宗旨落地；二是更多地履行公共服务的基本职责；三是更全面地创新政府管理方式，将管理和服务统一起来，寓管理于服务之中。这三个方面，构成服务型政府的一个总的框架。

建设服务型政府的基本任务是建立适合国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，这是最基本的任务。它的主要目标就是五有：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。首先是实现基本公共服务的均等化，然后推进服务水平的不断上升。endprint

对乡镇来说，公共服务的水平还比较低。比如，据调查全国有2/3的乡镇没有供水站，80%的村不通自来水，11%的村不通公路，49%的村不通电话，55%的农民无合格的、卫生的厕所，95%的村接收的电视信号很不稳定，61%的乡镇没有文化站，207个县没有公共图书馆，309个乡镇没有卫生院。这些都给我们提出了很大的挑战，建设服务型政府，补齐短板，必须从乡镇开始，要建成服务型政府，也必须从最薄弱的地方开始。

三、怎么建设乡镇公共服务体系，打造乡镇管理体制改革的新机制

一是以服务型政府建设为龙头破解“取予观”。“取予观”关系到如何处理政府与农民关系的根本性态度。自从全面取消农业税以后，制度性的“取”没有了，但是非制度性的“取”还存在，由于市场不规范、管理不到位而“予”的远远不够，从农民那里变相索取的现象屡见不鲜。只有建设服务型政府才能真正建立起正确的“三农观”和“取予观”。

二是以管理与服务的统一破解“低少差”。当前推进建设服务型政府建设重点要解决农村公共产品质量低、数量少、服务差的问题。在乡镇一方面继续抓简政放权，让乡镇政府真正有职有权，另一方面要加强监管，把监管的重点放到农村去，以“放管服”改革破解农村公共产品“低少差”的问题。

三是以城乡一体化公共服务体系破解“碎片化”。中央、省、市各个部门都在扶农，都在为农村提供公共服务，但是没有形成合力，“碎片化”问题严重。把市里、县里的公共服务延伸，利用延伸的办法建设一体化的公共服务体系，才能有效解决碎片化，形成各个部门支农惠农政策的有机衔接，发挥整体效应。

四以大部门行政管理体制改革破解“针线论”。有的基层干部说，“上面千条线，下面一根针”，最突出的问题在于下面的这根针的“针眼”太多。一是上面的婆婆多，有的政策还不一致；二是下面的部门多，无法形成统一的行政资源。中央强调，要就近管理、属地管理，建设乡镇服务型政府必须在县级以上政府中形成对乡镇的政策协同机制，同时把该还权于乡镇的坚决还权，在乡镇建立大部门制，让这些综合性的办公室有统筹协调的职权，有管理和服务的能力。

五是以职务职级并行制度改革破解“官本位”。现在中央出台了对县级以下的干部实行职务职级并行的制度。通过制度改革，创新公务员制度，充分调动基层干部的积极性，破除官本位。

通过这些改革，实现乡镇服务型政府有资源、有能力来推进这项改革。在具体的层面上，要注意以下几点。

一是实现工作重心向农村转移。放弃“乡镇为县域经济服务”的指导思想，建立县级部门、乡镇政府和农村的服务网络（县-乡-村纵向服务链，村级横向服务平台），增强党组织的协调、服务功能。

二是建立政府治理与社会治理的协同机制。实现社区、社会组织、社工“三社聯动”，法治、德治、自治“三治合一”等基层社会治理创新。

三是推进基层治理体系和治理能力现代化。通过行政审批制度改革，放大市场功能，降制度性交易成本，实现行政资源与市场资源的优化配置。通过社会管理制度改革，放大社会组织功能，实现公共服务资源与社会人力资源的优化配置。

四是进一步发挥文化的引领作用，营造公共精神。让农民参与到改革当中来，通过参与进来解决自己的利益受到损害的问题。建设公共行政，培养公务员的公共意识。

四、研究成果转化为政府决策的建议

一是以问题为导向，从所有成果中找出关于社会乱象和治理缺失的问题之间的对应关系，提炼出公共管理“话题”。

二是以政策议题为导向，将涉及公共管理“话题”的基础研究成果转化为应用性成果，将应用性成果转化为政府现实关注的治理 “难题”。

三是以政府职能为导向，将科学研究成果概化，标识为政府有权可解的“论题”。

四是以国家治理现代化改革为导向，围绕党和政府中心工作，将公共性论题转化为决策者和管理者的创新性“命题”。

五是以中国特色话语体系为导向，将创新性命题转化为行政管理话语体系和专题性文本。□本文为作者在第三届机构与行政论坛上的主题发言摘要 E：CSQ

关键词：服务型政府 乡镇 管理体制 改革endprint