大选后的德国是否还是欧盟的稳定之锚

宋黎磊

默克尔新政府面临的四大考验

默克尔新政府上台后，面临四项严峻考验。然而在推动这些问题的背后，则是欧盟一体化国际关系，及欧盟内部权益变化的矛盾体现。

现阶段国际格局的力量对比和权力结构转移，为德国发挥欧盟领导作用营造了有利条件。法国目前正面临长期经济发展缓慢，并承受较大的债务负担。虽然作为“小鲜肉”的马克龙雄心勃勃地在默克尔大选获胜后抛出更加吸引眼球的“重塑欧洲”改革蓝图，但这份宏大计划的前提是以“德法合作”为基础。考虑到马克龙缺乏长期执政的经验，且他必须首先去解决好法国国内问题，才能同德国匹配，继续担任欧盟发展的引擎之一。而客观上2008年经济危机以来的德强法弱的经济局面短期内不会改变。此外，据民调显示，法国国内持反欧情绪的民众占总人数的25%左右，与之相比，德国仅有10%的民众明确反对欧洲一体化。可见，德法轴心的推动力只会越来越缓慢。

继而，英国退出欧盟，一方面带来多米诺骨牌式的疑欧消极效应，另一方面也使得内外交困的“欧盟病人”有了断臂之勇，布鲁塞尔对欧洲一体化未来的目标赋予了更加实际的方案与思考，新老成员国也厘清了加入欧洲一体化的目的以及应如何实现自身的政治目标。鉴于美国在欧洲的影响力正在下降，英国脱欧打破了英法德影响对欧盟走向的原有平衡，改变了欧盟内部权益的分配，权益主要流向了法德两国，原有的英美特殊关系与大西洋伙伴关系对法德主导欧洲的制约力量在削弱。而德国因其经济地位和广泛影响力，正成为区域内无可争辩的第一大国，成为欧盟成员中的领导国家，用德国人自己的话说“我们是欧盟稳定之锚”。

大选背后难以推动的欧盟一体化

德国自欧债危机以来，从原有的“克制”外交政策逐渐走向积极、稳健、更加有所作为的积极外交政策，德国意识到自身发展依赖于欧盟的发展，自身的发展要融入欧盟的发展。然而，因为历史原因，德国也担心坐实欧盟领导国地位会引起欧盟内部其他国家的反感，默克尔执政以来德国的一枝独秀，引发欧盟内部对德国“重拾霸权”的疑虑。“德国的欧洲还是欧洲的德国”是一个经常被其他成员国用来敲打德国的命题。有的欧盟成员国表示不服，甚至组建小集团抵制德国的领导。例如，在难民问题上，由匈牙利、捷克、波兰和斯洛伐克等4个东欧国家组成的“维谢格拉德集团”公开唱反调；在财政问题上则有希腊、塞浦路斯等南欧国家反对德国的财政紧缩政策。这些国家期望德国出钱相助，却不希望德国对自己发号施令。这便是德国如今在欧盟内面临的领导力困境。所以德国仍需同法国站在一起，但两国之间的实力不对称性近一段时间内不会出现改变，德国的领导地位也不会发生变化。

但是此次德国大选结果却既在预料之中，又在预料之外。除了默克尔毫无悬念的第四次执政外，基民盟/基社盟的得票率遭遇滑铁卢，下滑至默克尔执政以来最低水平，这不仅对默克尔在党内的权威有所削弱，也会影响新政府在欧洲政策上的施政能力。社民党在创得票率新低背景下宣布不再参与组建“大联盟政府”，而是将在新一届国会中扮演反对党角色。而德国选择党异军突起，不仅如期越过了5%的门槛，使得德国联邦议院首次有右翼民粹政党占位，而且取得了12.6%的得票率，成为议会内的第三大党。

德国选择党将来会在联邦议院里独化有关德国欧洲政策的讨论，使得各党无法在欧洲政策上达成共识。同时对于如何组阁，目前德国媒体普遍认为所谓的“牙买加模式”（联盟党、自民党、绿党三党组阁）可能性最大。其中联盟党与自民党政见相近，而绿党则是一个左翼政党，观点比较激进，与默克尔领导的联盟党在很多政策主张上差异很大。这会导致德国政府的决策过程变得比以前更加困难，政府的效率会降低。同时这一黑黄绿联盟对于欧盟未来的发展具有不同寻常的影响，新政府推行其欧洲一体化政策的国内基础变得弱化，这个问题反映在欧元区构建、共同防务和难民等议题未来的走向上。

四项考验直击默克尔新政府

默克尔新政府在推行欧洲政策上势必有所顾忌，必须更多顾及本国利益。但是无论如何，默克尔进入第四个任期后，从综合实力看，德国将依然是欧盟内最重要的领导国家。难民危机、乌克兰问题等欧盟所面临的一系列的内外困局仍在胶着，导致通过双边与多边协商解决争端的前景难以预测，达成共识与共同行动的可能性非常渺茫。那么德国还能作为欧盟稳定之锚吗？现阶段，它正面临四项严峻考验。

首先，德国作为欧盟稳定之锚的第一个严峻考验是如何带领其他欧盟成员，应对和平复2014年年底爆发至今的难民危机。尽管难民数量和流动目前得以控制，但已然成为欧盟当前面临的最大外部问题，并成为了民粹主义、英国脱欧等问题持续发酵的原因之一。默克尔政府希望通过此次难民危机的应对过程，唤醒德国社会和民众对德国和欧盟的责任意识。2015年10月14日，默克尔在德国议会演讲时提到，欧盟应对难民危机所应表现出的团结是测试欧盟多边合作机制的历史性考验。

目前看来，欧盟并没有顺利通过这一考验，而是在这一考验面前重重跌了一跤。在欧洲，由于应对难民问题的态度和措施差异，“两个阵营”正在形成并强化。欧洲给世界呈现出极为矛盾的两面形象：世界主义与利己主义。

在欧盟内部，以德国、瑞典为代表的积极主动派和以匈牙利、捷克等中东欧国家为代表的消极拒绝派间分歧明显且上升到对抗的程度，欧洲法院2017年9月6日判决拒绝匈牙利和斯洛伐克提出的撤销欧盟有关分配庇护申请者的决定的诉求。匈牙利政府表示“它对欧盟法院的判决不感兴趣”，默克尔9月12日在接受德国某报纸的采访时说，匈牙利政府在欧盟成员国之间分配难民的问题上的态度是不可接受的。

她以平日极为罕见的强硬态度表示甚至不排除把匈牙利开除出欧盟的可能。而根据此次大选的结果，社民党主席舒尔茨没有可能继任外交部长。他比默克尔更强硬地对待违背欧盟法规的成员国。自由民主党也多次批评匈牙利政府的所作所为，而绿党对匈牙利政府的态度也是众所周知的，绝对谈不上是“同情”。因此，默克尔新政府在推行欧洲政策上勢必有所顾忌，想要撤销不遵守欧盟基本条约的成员国的援助的提议会受到右翼政党德国选择党掣肘，而匈牙利等中东欧国家的民粹主义思潮也有继续蔓延的趋势。

在难民大规模涌入欧洲的背景下，德国试图在欧盟的多边协调机制内通过其经济地位和表率行为，施压欧洲尤其是西欧其他发达国家，促使它们同意或增加接收难民的人数，简化相应的审批流程，然而收效甚微。最终在欧盟框架内，针对难民安置问题的多边协商以失败告终。在难民危机应对失败的表层下，欧盟新老成员国终于看清了彼此，英国退欧诱因之一不乏对难民危机的担忧，那些无力“光辉孤立”的新欧洲国家，可以基于利益考虑，对布鲁塞尔唯唯诺诺，但是在触及自身利益损失的问题上，是绝对不可以为了欧盟价值观做出太多让步的。

其次，德国作为欧盟稳定之锚的第二项严峻考验，如何在英国退欧的情势下加强成员国之间的凝聚力，为欧洲一体化注入新的动力。德国经济和劳动力市场数据良好，德国占欧盟经济总量的五分之一，贸易上的贡献率也达到了五分之一左右，欧洲工业也越来越集中于以德国为中心的西北欧国家。随着以德国为核心的欧洲经济结构的形成，很多国家逐渐被边缘化。

德国想利用自身经济能力拉动欧盟内部的投资，以多边协商和利益补偿为手段为欧盟甚至整个欧洲地区提供足额的“公共产品”，默许成员以“搭便车”的方式，从而解决争端，成就德国的政治地位。而欧盟内部分成员国民粹主义思潮的膨胀，加剧了多边协商机制运行的难度和达成一体化共识的困难，由于传统的地缘政治因素，德国与中东欧国家关系密切。在经济发展模式和传统政治问题上，中东欧国家都在向德国靠拢。

但更加紧密化的经济合作不能带来价值观认同，默克尔希望英国脱欧以后，27国会和布鲁塞尔总部的政策更一致。但是她没有料到的是难民问题的延宕，加深了德国与中东欧国家内部的裂痕，激化了各成员国中的民粹主义，英国脱欧影响下的欧盟凝聚力继续丧失。精英们对容克发表的欧盟盟情咨文表示嘲讽，欧洲一体化的美梦再次破碎。民粹主义为欧盟未来的发展增加了更多不确定性。

再次，德国作为欧盟稳定之锚的第三项严峻考验是为欧洲民众提供安全保障。但是普通民众对难民带来“恐怖主义”威胁的不安全感反而进一步加深。主要原因之一是德国社会思潮朝政治极端主义方向发展所导致的。2015年7月逐渐走向右翼民粹主义的德国选择党，主张加强德国外部边界控制，实施更严厉的避难法，并要求默克尔为其不设上限的难民接收政策承担责任并下台。根据国际货币基金组织的统计，2014年，德国使用0.08%的GDP用来安置难民。在2015年，难民安置费用升至GDP的0.35%。德国央行则预期，2016年花费在难民问题上的支出将达到GDP的0.55%。

虽然据统计，涌入德国的战争难民中多为叙利亚社会的中产阶级和知识精英，他们能够为日益老龄化的德国社会发展带来远期的经济收益；根据IMF和德国央行预测，德国政府安置难民的开支有助于提振其2016年经济增长，将比预期增长水平提高0.3%。如果难民群体能够成功融入德国的劳动力市场，到2020年，德国将实现额外0.5%-1.1%的经济增长率，解决德国因老龄化导致的税收和社保挑战。

但是民众往往是短视的，精英阶层所勾画的愿景太过遥远。普通民众担心的是难民带来“恐怖主义”威胁，特别是在2015年11月巴黎恐怖袭击事件、2016年科隆跨年夜暴力事件以及3月发生的布鲁塞尔恐怖袭击事件后，这样的担忧更能引起当地民众的共鸣。民粹主义政党将长期存在于德国联邦层面的政治生态中，并借助民众对恐怖主义的厌恶继续毒化难民政策，为民粹主义阵营争取更多选票。

最后，德国作为欧盟稳定之锚的第四项严峻考验是与法国并肩重组欧元区。目前德国很难就法国提出的欧元区统一预算的宏伟设想给予实质性支持。欧盟有统一货币欧元，却无统一财政政策，无法给前者发展提供足够的支撑，这是导致欧盟内部经济发展不均日趋严重的主要原因。马克龙提出设置欧盟财政部长和欧元区统一预算机制，受到了法国和德国坚定“欧洲主义者”的积极回应。但是，默克尔从来就不是冒进的政治家。

按照马克龙的设想，集合19个欧元区国家的统一预算，需要数千亿欧元，无论从默克尔的个性而言还是德国人的主流民意，都难以支持。马克龙的计划依赖于德国的经济支持，但德国若给予法国大量支持，很可能引起国内民众的负面情绪。很多德国民众认为德国对欧盟贡献太多，而全球化也造成了德国贫富差距加大。

德国政界也会有不同意见，比如德国经济最强州——巴伐利亚州的执政党基社盟就强调德国人不能当欧盟的“冤大头”。大选后计划将与联盟党联合组阁的自民党反对声音也会比较大。自民党秉承传统自由市场经济理念，主張“市场多参与、国家少干预”。自民党党首克里斯蒂安·林德纳已表示不同意“德国额外掏腰包成立统一预算”的方案。德法需要在新的合作框架下寻找新的合作支撑点。

有待观察的“稳定之锚”

客观上，德国是欧盟“稳定之锚”；主观上，德国也有兴趣扮演欧盟的领导者。德国希望借助处理欧盟内外交困局面来促成包括德国与中东欧国家在内的各成员一致的利益认知，形成一种基于结构经济、政治、安全压力下的利益共同体，推动欧洲一体化内部矛盾的缓和与化解，从而使欧洲一体化距离政治联盟更进一步。

但是德国与中东欧国家在处理难民危机问题上产生的鸿沟实际上说明了欧盟的内部价值和评价标准无法统一，在难民问题上的巨大分歧其实是欧盟“形散神也散”的一个反映，欧盟现在的政策只能是小修小补，默克尔会走一步看一步。大选之后的默克尔在国内国际两个层面都面临两难：在国内，德国政坛主流希望发挥在欧洲的领导力，但默克尔的潜在执政伙伴有异议；国际上，许多欧盟国家愿意德国当头，但一些成员国表示不服。德国是否是欧盟“稳定之锚”，还有待继续观察。