财政视角下的供给侧结构性改革

尹志明

摘 要：供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的治本之策。财政供给侧结构性改革是其中至关重要的一环，从理论与实践结合的角度理清供给侧结构性改革与财政千丝万缕的关系，从而发挥财政的积极作用，是当前亟待分析和解决的现实问题。

关键词：财政 视角下 供给侧 结构性 改革

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）09-00-02

供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的治本之策。财税供给侧结构性改革与积极财政政策、财税体制改革统合在一个“递进财务观”的分析框架内，透过财政视角审视积极财政政策基调下财政支出的存量端和增量端改革、财政现金流量平衡目标下财政收支的收入端和支出端改革、政府资产负债框架下的资产端和负债端改革，以期为政府统筹推进相关改革提供参考。

一、积极财政政策：支出存量端和增量端的分析视角

党的十八届三中全会明确了财税体制改革的三大重点，即：预算管理改革、税制改革、政府间事权和支出责任改革，这是供给侧结构性改革对财税领域的要求，供给侧结构性改革的最终成效也将在财税领域得到集中体现。

1.当前财政支出存量端和增量端情况分析

从无锡市财政支出总量的总体结构来看：财政支出安排总体而言是基于历史的、根据全市政策性和重点工作要求适当增加、通过一定的流程形成的。运转性支出具有人员基数大、政策刚性强、支出负担重的特点，在正常编制人员以外还有大量的编外供养人员，各级政府都存在着较大的政策刚性支出压力。在财政支出保障顺序上，财政资金优先保障运转性支出增长；随着养老金、职业年金等政策实施到位，财政运转性支出的负担日益沉重。

从无锡市财政专项支出的大类结构来看：专项类支出存量结构相对固化，在分散化的威权领导体制下，其统筹整合在预算工作的技术层面上难以实现，必须通过领导层的推动、部门间的共识和政策机制的精准设计方能有所改观并最终见效。财政增量资金重点投向了医疗卫生领域、环境治理和垃圾处置领域、城市建设运营维护领域等。

从无锡市财政支出明细结构的变化来看：通过整合优化政府专项资金、强化财政明细预算管理，部分领域的支出明细结构有所优化，如2016年按照无锡建设产业强市的政策意见，产业领域的专项资金支出结构发生了较大调整，农业领域拟在2017年统筹整合部分资金用于促进“一二三次产业融合发展”；但支出小而散、低效甚至无效的现象还不同程度的存在。

2.财政支出结构视角下供给侧结构性改革的有效措施

一是重塑政府结构，优化运转性支出供给。政府自身的结构性改革，既关系到政府与市场边界的划分，也关系到政府间事权和支出责任的划分。当前的财政供养人员结构上，既存在市级层面政策科学的人才不足问题，也存在“上面千条线、下面一根针”、基层政策执行人员不足问题，同时又存在大量的编外人员。未来一段时期内，建议横向深化事业单位改革，分步实施编外人员清退计划，积极采用政府购买服务方式，减轻财政负担、促进社会机构发展、提高公共服务社会化保障能力。

二是加大整合力度，优化存量支出结构。当前政府与市场的边界上缺乏清晰界定，政府部门越位、缺位问题并存，随之带来相应的财政支出越位、缺位、错位问题。要推动部门进一步加快完善专项资金政策、加大资金整合力度、优化专项支出结构，把有限的财政资金用在“刀刃”上。要通过开展专项资金检查评估，推动相关部门清理、整合、规范专项转移支付项目，及时修訂专项资金政策，坚决取消“小、散、乱”以及政策低效甚至无效的专项资金支出内容。

三是加大增量投入，补齐城市发展短板。无锡经济社会在统筹发展的全面性、高位发展的均衡性上还有欠缺，一些领域需要加大投入，主要包括以空气和水环境治理、垃圾终端处置等为重要内容的生态文明建设领域，以高水平、研究型、创新型大学为重要内容的高等教育建设领域，以市内交通便利化、危旧房和城中村改造为重要内容的区域城市建设领域，以食品药品卫生、社区公共服务、公立医院药品零差价补贴为重要内容的社会民生领域等。重点加大对以上领域的投入保障力度，提升城市宜商宜居环境、增强城市发展载体能量，不断增强企业和百姓的安全感、获得感和认同感。

二、财政预算平衡：财政收入端和支出端的分析视角

1.当前财政收入端和支出端情况分析

一是减税降费，财政收入进入低速增长区间。一方面宏观经济外部环境和内部条件正在发生重大变化，实体经济下行压力较大、结构性矛盾突出，财税收入增长的基础尚不牢固。另一方面，为了促进实体经济发展，国家正在加快深化税制改革，目前“营改增”已经全面实施、各类行政事业性收费政策大幅削减、停征，以通过结构性的减税降费政策，“用当前的减赢得长期的增”。

二是支出扩大，政策刚性支出增长特征明显。在当前宏观经济处于下行压力加大的形势下，要降低实体经济的各类要素成本、保障低收入群体基本生活需求、调动各个方面的积极性和创造性，必然要实施逆周期的积极财政政策，通过适当扩大供给、稳定社会环境、合理引导需求，以“财政总量的增”、“保障标准的提”、“补助力度的加”来争取“结构调整的稳”、“企业成本的降”、“发展短板的长”。

三是改革倒逼，财税收支管理必须与时俱进。从收入征管的角度看，国家实施全面“营改增”后，建筑安装企业实行在项目所在地预征、在企业注册地汇总清缴的征管政策；未来个人所得税按个人和家庭实施综合征收、房产税和环境保护税的开征以及预期消费税的下放都对地方财税部门和各级政府部门提出了新的管理要求。从支出管理的角度看，长期以来，产业领域的很多财政支出，以行政性评审分配为主、与市场机制结合程度不够、与关键要素关联程度不高，对化解实体经济发展过程中的瓶颈问题针对性不强，投入产出成效差强人意；社会领域的很多财政支出，政策科学性不足、精细化管理程度不高、精准化投入效果不彰。这些问题，都要以切实提高投入绩效、赢得改革红利、促进收支平衡。endprint

2.财政收支平衡视角下供给侧结构性改革的对策措施

一是强化综合治税，促进财政收入应收尽收。要加强财政、国税、地税以及协护税部门间的协同配合，在依法征管、分类管理的基础上促进各类财政收入“颗粒归仓”。要充分挖掘和发挥财税库联网信息系统和协护税平台作用，促进征管科学性不断提高、征管成本不断降低、征管成效不断显化、财税收入合理划分。

二是突出绩效导向，深化专项资金实质性改革。从检查评估情况来看，专项资金管理的实质性改革尚未取得明显成效，“路径依赖”和“改革空转”现象不同程度的存在；产业领域专项资金从政策制定到政策执行、最终见效仍需时日。未来一段时期，产业政策及其专项支出要突出“创新方式、聚焦重点、分类施策、突出绩效”；民生政策及其专项支出要坚持“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”，实现精准投入、精准帮扶、精益管理。

三是探索中期规划管理，促進跨年度预算平衡。要进一步完善全面规范、公开透明的现代预算制度，加大一般公共预算、政府性基金预算以及专户非税收入、财政存量资金的统筹安排力度，深化专项资金预算项目库建设，强化规划期内的支出总量约束，实行中期财政规划动态调整，优化重点规划项目的预算安排，提高财政规划与经济社会发展规划和相关专项规划的协调性，促进规划期内财政收支的综合平衡、动态平衡和长期平衡。

三、政府资产负债：财政资产端和负债端的分析视角

1.当前财政资产端和负债端情况分析

政府资产的价值管理存在巨大空间。过去10多年来，在地方政府债务规模不断扩大的同时，也形成了大量的地方政府资产。从财政资金的运作管理来看，近年来地方财政积极探索财政间歇性资金的保值增值，通过利率谈判、协议存款等方式，努力提高财政周转资金回报率。从国有企业的经营运作来看，总体而言距离“资源资产化、资产资本化、资本证券化、证券流动化”的目标还存在差距，很多资产闲置、浪费，很多对外投资几无回报。政府债务的控量降本仍需不断强化。部分地区尤其是乡镇、街道由于各种原因突破了债务限额控制，进一步加大了政府负债风险。政府存量债务仍然存在“借新还旧”、“时间错配”现象；政府增量债务则通过新增地方债券、银行贷款、企业债以及资产证券化、“影子银行”贷款等多种方式进行筹措，融资期限较以往有所拉长。

2.政府资产负债视野下供给侧结构性改革的对策措施

深化国有企业改革，提高资本运作水平。一是大力推进国有资本与社会资本合作，通过发展混合所有制经济放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率；二是积极推进国企上市，瞄准主板、创业板、新三板多层次资本市场，对国有企业优质资产、优势业务进行全面梳理，加快上市公司培育。

加大资产盘活力度，提高价值管理水平。针对行政事业单位存量资产、国有企业低效闲置资产、托管机构存量资产和政府性资源等四类资产，按照“全面摸底、重点调查、分类处置、有效盘活”的原则全面清理。通过加强国有资产归集和监管，大力盘活闲置资产及资源，促进政府资产合理配置、政府资源充分利用、国有企业提质增效。

稳控总量降本减负，切实防范债务风险。一方面，按照“夯实家底、稳控总量、降本减负、优化结构、盘活存量、严控风险”的要求，进一步强化债务限额控制及投融资考核、建立例会制度、开展动态监控、组织编报债务预算和加强工作指导等系列措施，构建完善两级联动的债务风险防控体系。另一方面，把握国家货币政策、融资利息政策机遇，通过存量债务置换、长期置换短期、表内置换表外等优化结构方式，降低存量债务成本。

创新手段完善机制，有效管控政府债务。一方面，进一步创新融资方式，探索新型融资手段，综合运用财政存量资金、土地出让金、政府性基金、债券和信贷等多种手段，探索引进PPP合作机制，推动存量替代、项目储备、控本减负、机制转换，全力保障政府投资和还本付息资金需求，化解政府债务，防范负债风险。另一方面，加快推进融资平台公司市场化转型，政府对委托企业承担的公益性业务通过注入资本金、政府采购等方式依法支持，不承担偿债或担保责任。endprint