防范税收执法风险的探索和实践

涂理春　曾波　郭庆龙

[摘要]随着社会主义法制体系的不断健全和完善，税务部门作为一个行政执法主体，承担着税款征收、管理、稽查等职责，税务人员在日常执法活动中时刻面临税收执法风险，如何规避和预防税收执法风险的发生，增强税收执法风险防范意识和能力，是基层税务机关亟待解决的问题。

[关键词]税收执法；风险；防范；实践

一、税收执法风险的定义

税收执法风险，一般是指税务机关及其工作人员在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家税收和纳税人的合法权益受到损害，依法应当承担的不利法律后果。

二、税收执法风险的具体表现

（一）税务登记不准确、税种税率鉴定错误、征收方式鉴定出错、入库级次选错等，导致税款征收不准确、收入不真实。

（二）管户巡查不深入仔细，税源管理失控、纳税申报不实、虚假停歇业时有发生，导致漏征漏管。

（三）规范性文件管理不规范，发文流程中没有经过法规部门审查；政府制发的违规涉税文件没有报上级局备案；失效文件没有及时作文件清理处理。

（四）行政处罚自由裁量权执行不到位，未处罚或处罚幅度偏高过低，或虽处罚了却用错程序。

（五）税款积压、混库、垫税现象仍然存在。

（六）税收优惠政策落實上不到位，执行上打折扣。

（七）减免税管理遍松、审核不严，资料不齐全，台账不规范。

（八）税款汇算清缴不及时，追缴税款、清理欠税力度不强。

（九）对纳税人领用、开具、接受、保管发票情况控管不力。

（十）税务检查有的不结案，应定为偷税的从轻定性，应移交司法机关追究刑事责任的涉税案件仅以补税罚款结案。

三、税收执法风险产生的原因

（_一）政策环境等外部因素引发的税收执法风险

1、地方政府的行政干预。地方政府为促进当地经济发展，加大招商引资力度，出台一些与现行税法规定相违背的优惠政策，由此产生的执法风险归税务部门承担。

2、税收任务的逐年增长。税务部门为了完成当地政府和上级局下达的收入任务，极易发生收过头税的现象，各乡镇都有税收任务，违背组织收入原则的垫税、空转现象时有发生。

3、税收法律体系不健全。现行部分税收法律法规、政策规定弹性较大，有的比较抽象，有的过于简练，相对每个执法人员的自身素质而言，在操作中造成了许多不确定的因素。

4、信息资源的不相配置。单凭税务机关的管理力量很难全面掌控有效信息，日常征管采录的信息主要来自纳税人自报的申报表、财务报表和相关资料，往往与纳税人之间的信息不对称；重要的是与其他职能部门之间情报信息不能共享，尤其信息交换不及时，造成税源失控、征管滞后、税收流失等问题。

（二）内部机构分设与监督引发的税收执法风险

1、税务机关征、管、查三部门分离，而部门之间职能协调衔接机制尚不健全；稽查局内部实行选案、实施、审理、执行四岗分离，同属一个部门各环节相互制约流于形式。

2、县级税务机关还未正式成立法规机构，大多数县（市）区局只配备一名工作人员，法规工作还是服从于税政工作，机构设置未理顺，缺乏专业人员，法规职责不明确。

3、税务部门执法考核指标还处于摸索阶段，不能完全运用信息化手段提高考核的准确性和及时性，执法考核事前预警的力度还不强，而在执法风险产生后雷声大雨点小。

（三）个人执法意识与素质引发的税收执法风险

1、风险意识不强。特别近几年全省实行环境监测点和“百千万”内设机构测评，部分执法人员误解执法与服务的关系，为了在环境监测环节多得优秀票，税收执法就一慢二放三松。

2、执法水平不高。部分执法人员不深入学习和钻研税收业务，既不精通法律法规，又不熟悉会计专业知识，而是凭感觉、凭经验执法，直接导致政策执行有偏误、程序履行有偏差。

3、工作责任淡化。在位不在岗，在岗不尽职，工作不主动、不务实，不作为、乱作为现象时有发生，在社会不良风气、部门执法随意的双重影响下，更有甚者以身试法、以税谋私。

4、年龄瓶颈制约。就笔者对所在设区市局的了解，所管辖的县区（市）局干部职工的年龄整体偏大，而新进人员极少，普遍存在工作热情不高、上进心不强、按部就班的现象。

四、如何防范税收执法风险

（一）触动干部思想根源。牢固树立正确的人生观、世界观、价值观，增强执法人员的“法治”观念，提高依法行政意识，自觉地学法、遵法、守法，克服执法上的侥幸和麻痹心理，确保税收执法的安全性。定期组织开展廉政教育、警示教育、现身说法教育等多种形式的宣传活动，告诫大家要珍惜每一天自由生活的权利，务必从思想上、行动上充分认识到规范执法的重要性、急迫感。

（二）提升干部综合素质。加大对干部的教育培训力度，定期组织业务知识更新培训、实用技能操作培训、管理经验交流培训，增强对新现象新问题的把握和应对能力；实行岗位轮换，强化多岗位锻炼，提升干部综合素质，培养复合型人才，提高干部胜任各岗位技能，增强税务人员认识、发现、预防和化解执法风险的能力。

（三）加强法制队伍建设。强化县（市、区）局税收法制工作，设立独立的法制机构并明确岗位职责、人员编制，培养、选拔、配备一批法律专业人才，优先考虑并充实法制部门的力量。探索和推行税收法制员制度，制定推动法规工作的长远规划，充分发挥法制机构在防范执法风险上的牵头、协调、监督、整治职能作用。

（四）严格考核评估体系。一要完善执法考核电子化机制，将执法环节、执法内容与执法过程固化在征管软件中，通过征管软件向各岗位分配工作，控制工作流程，记录并考核岗位工作质量，提高执法管理水平。建立全省统一的执法考核、责任追究标准，分两块内容考核：执法岗位具体考核执法风险指标，综合岗位主要考核流量、效率指标。在考核方式上，要把税收征管与依法治税有机结合起来，将考核重心由数量为主转化为质量为主，建立事前预警、事中控管、事后督查机制，强化执法过程监控电子化。二要规范和严把执法监督关口，提升税收执法督察层次，明确省局每年开展两次执法督察，上半年开展全面督察（省局组织市局交叉检查），下半年开展重点督察（省局抽调人员集中督查），县级局配合上级局做好具体督察工作事项，避免过多的检查给基层一线太多迎检负担，以及过多的检查让检查程序及考核过程形式化，切实发挥税收执法督察应有的功能作用。三要应用执法督察的评估效能，凡是在执法督察中有重大问题或不认真进行整改的，由执法督察小组提交执法督查报告，省局执法督察领导小组组织进行综合评估，重点分析在税收执法问题上存在的人为因素，对共性问题出示黄牌限期整改；对个案问题发出红牌限期整顿，取消年终评先资格。并按规定追究被查单位主管领导和相关当事人的责任，及时将考核和责任追究情况向全省地税系统予以通报。

（五）改善内外法治环境。一要加强公正执法的内部管理。完善税收法律体系，提升税收法律层级，减少规范性文件制定的随意性，保障法律法规依据制定的稳定、统一。在实践中应当制定量化的工作流程和指导书，对执法中自由裁量权的运用范围进行限定，尤其税收管理规定或措施在设定时要坚持“易操作”、“易遵从”的原则，有利于执法人员理解、接受和执行，增强执法过程中引用法律依据的可操作性和实效性，防止与避免执法随意产生的不良行为和结果。二要增强公正执法的社会认同。加强向地方党政部门领导的汇报沟通，化解行政干预，寻求理解支持，杜绝因招商引资等原因出台与税收政策相违背的优惠办法，规范税收征管，体现执法公平。继续巩固和拓展税法宣传的前沿，加大对纳税人诚信纳税的引导力度，进一步增强纳税人的税法遵从度，积极协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，形成依法治税的合力，共同构建“依法诚信纳税，共建和谐社会”的良好环境。