多学科视角下的档案学理论研究进展（之四）——法学视角

文 / 徐拥军 蔡美波

多学科视角下的档案学理论研究进展（之四）
——法学视角

文 / 徐拥军 蔡美波

文章基于法学视角梳理近十五年来与档案法规相关的著作和论文，总结档案法规体系建设、《档案法》修订、法规遵从等方面取得的研究成果；提出加强档案行政救济研究、重视档案法规体系的协调统一、突出地方档案法规特色、落实档案执法监督检查制度等档案法规研究的发展方向。

档案法规；档案法；法规遵从

档案与法律关系密切。一方面，档案作为原始记录，是司法的最基本证据；另一方面，档案管理作为社会活动，需要法律予以规范。因而，法学是档案学最基本的研究视角之一。笔者从档案法规理论研究和具体实践两方面，梳理出近十五年来我国档案法规研究取得的成绩和现存的不足，并提出改进建议。

一、文献检索与统计

（一）主要著作

笔者在国家图书馆、中国人民大学图书馆、北京大学图书馆、“当当网”、“亚马逊”、“买书网”等网站进行搜索，检索出2002年至2016年我国有关档案法规研究的著作，如表1所示。

由表1可知，我国平均每年有一本档案法规著作出版。但是，近十五年来出版的档案法规著作总体上数量不多、深度不够，缺乏连续性和系统性。另外，同一作者最多出版一部专著，表明目前尚未形成核心作者。

（二）主要论文

笔者利用中国知网、万方数据知识服务平台、人大文库等数据库，以“档案+法规”“档案+法制”“档案+法治”“档案法”等为检索词，分别进行主题检索，经过初步删选，获得相关性较高的论文405篇，具体年度分布情况如下：

表1 2002年至2016年有关档案法规研究的著作

图1 档案法规研究论文的年度分布

从上图可知，近十五年中每年论文数量基本保持在20篇以上，而且稳中有升，表明我国档案界对于档案法规的研究比较充分，研究热度持续时间长。

二、研究焦点

（一）档案法规体系建设

1992年，国家档案局发布《档案法规体系方案》，标志着我国档案法规体系建设开始进入一个具有自觉意识的新阶段。随着社会的发展变化，法规体系也必须随之进行修改、补充与完善。近年来，针对我国档案领域中面临的新情况和新问题，不少档案学者对档案法规体系的建设与完善进行相关研究，形成一系列研究成果。

1.档案法规体系的概念与结构。首先，关于档案法规体系的概念，朱玉媛认为，档案法规体系是“根据一定的标准，将不同内容、不同形式的档案法规组成一个有联系、有层次、和谐统一的有机整体”[1]。潘玉民认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体”[2]。江苏省档案科学研究所认为，我国档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。[3]

其次，关于档案法规体系的基本结构，有“三层次说”，即“《档案法》、行政法规、档案规章”[4]；有“四层次说”，即“档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章”[5]；有“五层次说”，即将“四层次说”中的“档案规章”分解为“中央档案行政规章和地方档案行政规章”[6]；还有“六层次说”，即“档案法律、档案行政法规、国务院部门规章、地方性档案法规和规章、强制性技术规范、其它规范性文件”[7]。

另外，还有部分学者指出了我国档案法规体系存在的问题，并提出完善建议。例如，胡春华认为，我国档案法规体系存在“档案行政部门和行政相对人权利义务规定不平衡，档案法规体系的完备性不够，档案法规体系的系统性不够，档案法规体系中部分内容相对滞后”[8]等主要问题。李伯富认为，我国档案法规体系存在的主要问题表现在形式结构、内容结构与立法技术三个方面，并提出“建立并完善科学统一的档案立法制度，从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性，建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系，全面清理现行档案行政法规、规章等规范性法律文件，并在清理基础上进行规范化和系统化”[9]等完善措施。

在具体实践上，国家档案局于2011年6月颁布了新的《国家档案法规体系方案》，规定我国档案法规体系是在宪法的统领下，以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。新方案的发布，标志着我国档案法规体系建设的计划性、科学性进一步增强，对于健全完善档案法规体系具有重要的指导意义。数据显示，截止“十二五”末，全国共有单行档案法律1部、档案行政法规3个、国务院部门的档案规章39个，其中以国家档案局名义或者由国家档案局牵头与其他部委联合发布的规章22个；地方性档案法规62个，其中省级制定了31个，24个较大的市制定了31个；地方政府档案规章87个。其中省级43个；另外，还制发有大量的规范性文件，其中仅国家档案局层面就有100多件。[10]至此，我国档案法规体系总体呈现一种“上窄下宽”的金字塔式四级结构，即国家层面的档案法律法规效力高但数量较少，地方性档案法规和规章效力低但不断丰富。

2.地方档案法规建设。地方性档案法规是指由依法享有地方性法规立法权的地方人民代表大会及其常务委员会依法制定并颁布实施的，在其各自的行政区域内具有法律效力的地方性的规范性文件。针对我国档案内容的丰富化与档案管理的复杂化，档案学者对地方性法规建设进行了相关研究和探索。胡春华认为，“可操作性”是提高地方档案立法质量的重要因素，并从五个方面对档案队伍提出要求。[11]刘迎红总结了我国地方档案法规建设存在的问题，即“地方特色普遍未予彰显、可操作性不强、对当下档案事业发展时代性的把握尚显欠缺、普遍存在的几种不合理倾向”；并提出地方性档案法规建设必须考虑地方实际，把总结经验与科学预见相结合，并全方位提高档案人员的整体素质。[12]陈忠海、吴雁平从立法依据、立法渊源与法律效力、法规名称与适用范围、颁布时间和实施时间、形式结构、逻辑结构等六个方面，对我国地方档案法规立法技术存在的问题进行分析。[13]李铁丽立足于档案法规的一般性原则和特殊性原则，提出地方档案法规应具备的“细化实施、沟通弥合、修补充实、特殊调节”[14]等四大功能。

从实践层面看，1995年6月，《上海市档案条例》公布实施，揭开了地方档案法规建设的新篇章。进入21世纪，我国的地方档案法规建设成绩显著，多数省份已根据经济建设和档案事业发展需要对原地方档案法规作了修订。“十二五”时期，我国新增或修订的档案法规主要集中在由省、自治区、直辖市和较大城市依法定权限制定的地方性政府规章中，其所占比例高达83.6%。在全国31个省、自治区、直辖市（不包含台湾省和香港、澳门特别行政区）中，山东（19部）、浙江（18部）、北京（15部）、广东（14部）、河北（12部）、天津（11部）等省市制定的档案法规都在10部以上。[15]可见，不断丰富与完善地方档案法规已成为我国档案法规体系建设的重要趋势。

3.其它专门性档案法规建设。首先，在企业档案法规建设方面，郝杰等人通过分析市场经济的特征，得出构建企业档案法规体系的三原则，即“适应性、配套性、实用性”[16]。王思诗结合近十年我国企业档案法规的颁布情况，提出“企业档案法规体系由行政法规、部门规章、规范性文件三个层次组成”[17]。傅样系统梳理了我国民营企业档案政策法规的产生及发展过程，通过比较不同省市出台的民营企业档案法规政策，认为应该加快制定适用于全国范围的民营企业档案管理法规。[18]

其次，在城建档案法规建设方面，张文龙认为，《城建档案法》是进一步推进城建档案工作的重要保障。他建议通过制定《城建档案法》来健全中央、地方城建档案法规配套体系。[19]赵志龙认为，我国城建档案法规体系作为国家法律体系的重要组成部分，由法律、行政法规、行政规章、地方性法规、技术规范和其他规范性文件等六个层次组成，并且不同法律层次的法律文件产生不同的效力等级。[20]

再者，在电子档案法规建设方面，李彦认为，我国尚未构建起完整的电子档案法规体系，并提出“坚持国家顶层设计原则、加强国家权力机关立法建设、拓展法规建设内容”[21]等三方面的措施。马仁杰、张浩提出，在《档案法》的修改中，应明确电子文件的法律效力、电子文件的归档要求和电子文件的管理原则等宏观方面的内容，形成普适性的电子文件（档案）管理规范。[22]2012年9月，《电子档案移交与接收办法》对“电子档案”概念作出权威界定。2016年4月，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》正式提出要加快制订相关标准和规范，明确各类办公系统、业务系统产生的电子文件归档范围和电子档案的构成要求。另外，其它方面的专门性档案法规建设也取得一定进展，如2015年国家档案局和民政部出台的《城市社区档案管理办法》、2016年财政部和国家档案局出台的新《会计档案管理办法》等。总之，我国的专门性档案法规数量增长迅速，内容多样，与社会发展需要联系密切。

（二）《档案法》的修订

现行《档案法》于1987年颁布，1988年实施，1996年第一次修订。近年来，随着社会经济的发展、科学技术的进步、法制体系的建设、思想观念的更新，档案工作的内外环境发生巨大变化，《档案法》出现诸多不适应现实情况的地方，迫切需要予以第二次修订。作为调整档案法律关系的部门基本法，《档案法》的修改事关档案事业全局，档案工作者们围绕如何修订《档案法》，展开了广泛而深入的讨论。

1.《档案法》修订的建议。从宏观立法原则看，王应解提出《档案法》修改中应坚持六个原则：“慎重修法原则、现实性与前瞻性相结合的原则、部门基本法定位的原则、法律一致性原则、坚持‘藏用并重、利用优先’的原则、科学分类区别对待的原则”[23]。王英玮从用户服务的角度出发，认为修改后的《档案法》应当体现“用户第一”的服务精神，应当符合“公平服务，有效服务”的要求，应当明确档案开放期限等问题。[24]蒋卫荣围绕《政府信息公开条例》提出，《档案法》第二轮修改的重点是确立“‘公开是原则，保密是例外’的立法精神、电子文件如何‘入法’、如何从立法技术上保证档案行政执法工作有效开展”[25]等问题。曹宇、孙沁对比国外立法，认为《加拿大图书档案馆法》在“注重信息资源的整合、加强档案利用服务、完善档案法规体系”[26]等方面对我国《档案法》修改具有借鉴意义。黄夏基、黎琳琳立足档案利用者的需求，提出《档案法》的修改应“突出公共档案馆的职能、实现权利与义务的均衡、具体界定保密与开放”[27]。张浩从促进档案信息资源开发利用角度，建议《档案法》修订的内容应集中在“国家档案馆职责、档案信息资源开放、档案信息资源开发、档案信息资源利用、申诉和救济途径、档案人员素质”[28]等六个方面。总之，大家已普遍认识到《档案法》修订的重要性，现有的研究成果将为《档案法》第二轮修订和档案事业发展奠定坚实基础。

2.《档案法》修订的实践。从修订进程看，2007年3月，国家档案局正式启动《档案法》第二轮修改工作，向全国档案系统征求修改意见；2009年3月，国家档案局在北京召开《档案法》修改专家座谈会，并形成修订初稿；2010年5月，《档案法》修订草案（初稿）提交国家档案局局务会审议，形成征求意见稿；2012年至2015年，《档案法》修订工作连续列入国务院立法工作计划研究项目；2016年2月，中国法学会在北京召开《档案法》修订草案（送审稿）专家研讨会；2016年5月，《档案法》修订草案（送审稿）正式出台，并向社会公开征集意见。新出台的《档案法》修订草案（送审稿）在保障公民档案利用权与个人隐私权、强调档案的形成及其责任、强化档案行政监管、增加电子档案管理“入法”、细化档案违法行为及处罚等方面具有明显进步性，并引起了档案界的热烈讨论。但《档案法》修订是一项艰巨且复杂的工作，目前仍有继续完善的方面。例如徐拥军、李晶伟、蔡美波提出，《档案法》修订草案（送审稿）在立法语言严谨性、法条内容合理性、法律体系协调性等方面存在局限性，并建议《档案法》修订应坚持慎重修法的原则、贯彻以人为本的立法理念、使用规范严谨的法律语言、构建协调一致的法规体系。[29]丁海斌通过区别行业法与行业工作条例等实施规范，对《档案法》修订草案（送审稿）的88条款逐条进行分析，共提出32条问题与建议。[30]

（三）法规遵从的发展

法规遵从（Regulatory Compliance）是指企业在业务活动中，要遵守各项法律法规和规章制度，而且能证明自身确实遵守了相关要求。档案记录了企业各项业务活动的依据、过程和结果，是企业守法、合规、诚信经营的可追溯性证明。实现法规遵从要求企业依法、有效地管理档案，保证信息的真实性、完整性、可用性和安全性，为企业活动提供合法性证明。对法规遵从的强调，始于2002年美国的《上市公司财务改革与投资者保护法案》（简称《萨班斯法案》，Sarbanes-Oxley Act）。该法案对在美上市公司的文件存档作出严格规定，强调通过审计档案来审计企业行为，以实现对企业的监管。2010年，我国财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合颁布《企业内部控制基本规范》，对企业信息的真实完整、文件的存储和保管提出要求。关于档案与法规遵从、企业内部控制的研究刚刚起步，这一领域值得档案学者继续关注。

1.档案管理对企业内部控制的作用。麦道夫·卡恩（Randolph Kahn）将档案管理对内部控制的作用进一步细化到合规管理层面，探究了档案管理项目对企业的重要性，指出档案可以记录企业依据法律法规开展业务活动，因而档案管理是证明企业合法合规运营的前提条件，并给出了具体操作框架的7项关键要素。[31]小谷志（Kotani Masashi）进一步探讨了作为企业内部控制重要目标的“合规”的术语概念，论述了档案管理对于证明企业内控合规性的作用，重点从“问责制度”和“信息披露”两个方面研究了档案管理对合规内控的保障作用，并基于合规内控政策给出一些具体的档案管理方法。[32]覃兆刿参照《企业内部控制基本规范》的部分条款，将企业内部控制各控制点与其所需的档案对应起来，阐述并说明了档案管理对企业内部控制的监督控制作用。[33]赵盈华认为，档案管理的基本职能决定了档案管理对内部控制和内部风险的评价监督作用。她还对档案管理履行内部控制评价监督职能的条件做了梳理，详细阐释了档案管理对内部控制的具体监督控制活动及其相应的作用。[34]段中民认为：“记录企业质量管理和内部控制的档案记载了企业业务体系运行的过程及其结果；证明了所做的工作能否满足技术要求、合同要求和法规要求，以及内部控制是否达到预期的有效性；同时档案是进行追溯的主要依据，是总结管理经验并采取纠正措施，以及对内部控制活动进行分析、评价、验证的主要资料，对企业进一步的内部控制活动提供参考”[35]。

2.企业内部控制对档案管理的影响。张倩、徐拥军综述了档案管理与企业内部控制的关系，即“档案管理对企业内部具有监督控制、证明备查、记录参考等作用；企业内部控制影响档案管理，使之重新发现价值、转变管理模式、提升管理水平”[36]。小谷志进一步描述了内部控制与档案管理的密切联系，并通过实例分析提出“档案管理范式转变”的构想——“内部控制导向的档案管理”转变为“问责制导向的档案管理”。[37]约翰·库恩（John Kuhn）将《萨班斯法案》对内部控制的要求进一步细化到电子文件管理层面，探索了企业内部控制合乎《萨班斯法案》要求下的现代档案管理具体操作方法；他以一个大型跨国公司为案例，详细阐述了COBIT（ControlledObjectives for Information and Related Technology）框架方法下的电子文件管理实践。[38]大卫·斯蒂芬斯（David Stephens）从安达信事件等一系列美国商业丑闻为切入点，论述了《萨班斯法案》在文件管理方面的重要意义。他认为，旨在规范企业内部控制的《萨班斯法案》会将企业档案管理提升到更高、前所未有的水平。[39]朱桂玲、陈玲霞等认为，《萨班斯法案》的颁布深刻地影响了档案管理领域，不仅使得档案管理作为一项强制性合规措施被法律予以保障，并且使得档案工作的价值在公司治理方面重新得到应有的认识和重视，促进了档案管理工作价值的重新发现。[40]

三、发展方向

总体上看，我国的档案法规研究已取得了许多成果，但也存在着一些不足。笔者认为，未来的研究可从以下四个方面进行改进。

（一）应加强档案行政救济研究

在现代国家管理中，行政管理的地位越来越重要，几乎涉及社会生活各个领域，而随之而来的行政纠纷也日益增多。现实中，我国档案法规或多或少都赋予了行政机关一定的自由裁量权，但对其具体权力范围的细化和限制则相对不足，公民行驶知情权与档案利用权的权利并未得到很好保护。因此，加强档案行政救济途径的研究也就十分必要了。自《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，行政复议和行政诉讼成为档案行政救济的主要途径，这两者不但具有在行政相对人的合法权益被侵害时提供维权的作用，在一定意义上也对行政权力具有监督作用；但与之不符的是，我国目前的档案法规研究中涉及档案行政救济的论著很少。此外，行政复议与行政诉讼制度的功能虽都是为行政主体与行政相对人之间存在的行政争议提供救济、监督途径，但这两种救济途径是否能够很好地衔接、减少法律盲点却是必须考虑的问题。有学者认为，应思考档案行政复议和档案行政诉讼之间的适用原则，例如“行政复议救济优先原则、司法最终救济原则和复议与诉讼自由选择原则”[41]。还有学者提出，行政复议与行政诉讼在受案范围上的衔接值得注意，应尝试“将抽象行政行为纳入受案范围”[42]等。然而，目前学界对这些问题的研究少之又少，我国的档案行政救济研究亟待加强。

（二）应重视档案法规体系的协调统一

目前我国对档案法规的研究侧重于单项法规的制定，而忽视与其它法规之间的协调统一。纵向上看，我国不同级别的档案法规数量众多，不免产生交叉重叠或矛盾冲突，例如“有些部门的档案行政规章将业务主管部门作为档案行政执法的主体就是一种违反档案法律规定的现象”[43]。横向上看，档案法规也容易与其它法规产生不一致；因为我国现行的200多部法律中，除《档案法》外，另有51部法律中含有档案管理的要求。[44]因此，想要真正理顺档案法规中的各种关系，就必须遵循共同的原则，即档案法规条款的设置与变更、增添与删汰，始终保持与国家相关法规的协调统一。我们要实现这一点，需要从两方面着手。一是尊重法制建设的客观规律，即遵循“循序渐进、突出重点、先急后缓、先易后难、先单项后综合”[45]的立法路径，继续推进部门、地方、行业先行立法，逐渐转向国家统一立法的策略。二是对档案法规进行定期清理。数据显示，档案规章在档案法规的不协调中占了很大比例，例如国家档案局在2011年共计废止档案规范性文件25个，宣布失效31个；经清理后继续有效的档案规章20个，档案规范性文件122个。[46]总之，档案法规的研究必须考虑档案法规体系的协调统一。立法部门要加强调研，避免出现体例不一、交叉重复或自相矛盾的现象，特别是在制定行业或部门档案法规的过程中，避免出现自主性过大的规章及条例；同时，要根据现实情况的变化，对这些法律规章进行修订完善和及时清理。

（三）应突出地方档案法规特色

杨立人提出，“地方档案立法的价值在于地方特色”[47]是由基本国情和地方立法的特性所决定的。我国幅员辽阔，地区政治、经济、文化发展不平衡，档案工作也有各自特点，地方档案法规必然表现出一定的差异性。这要求各个地方坚持从实际出发，因地制宜地制定本地区的档案法规。然而，现行的一些地方档案法规、规章，无论其体例结构还是条款内容，都与上位法、同位法高度趋同，均对《档案法》条款进行了几近相同的细化、补充和延伸；有的即使有一些特色，也只是整体重复下局部字句的改动。这种简单重复国家立法的地方性档案法规、规章，由于地方特色不明显，针对性不强，因而失去了存在的意义和价值。[48]因此，在坚持统一立法的前提下，地方档案法规要突出地方特色，避免为立法而立法，尽量减少与上位法、同位法的雷同。地方可根据实际情况，增强法规条款的针对性和适用性，不必拘泥法规形式结构的完整，凡是上位法已经规定的条款内容可不再重复表述，提高地方档案法规存在的价值和意义。

（四）应落实档案执法监督检查制度

现实来看，我国档案法规体系虽已建立，但仍存在“重立法，轻实施”的现象；加之档案人员执法水平不高、执法力度不够等问题，导致一些档案法规在实践中未得到有效执行。潘玉民认为，档案行政执法是指档案行政管理部门依照法定的职责、权限和程序，适用档案法律、档案行政法规和规章，使档案法律、档案行政法规和规章在社会生活中得以实施的活动。[49]可见，档案行政执法工作的好坏关系到档案发展的各项指标，只有完善档案行政执法，才能将档案法规落到实处，实现“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”；才能真正推动依法治档的工作进程，实现档案为社会服务的功能。另外，我国《档案执法监督检查工作暂行规定》虽规定了备案审查、情况报告、执法检查和群众监督等四种档案执法监督形式，但从目前各地行政执法过程来看，除了备案审查和执法检查较为常见外，很少涉及另外两种形式，尤其群众监督。因而，在地方档案法规执行中，仍然存在“重指导、轻监督，执法随意性较大”[50]的现象。因此，只有不断地健全档案监督检查管理制度，加强档案执法过程的监督检查力度，才能将档案法规真正落到实处，保证档案管理工作顺利开展。

总之，法治是现代社会的一个基本理念。法治理念现已深入包括档案领域在内的社会各个领域，依法治档已经成为档案事业的一项基本原则，因而法学视角下的档案学研究十分必要而且空间很大。

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1005-9652（2017）02-0005-07

（责任编辑：虞志坚）

徐拥军，男，湖南人，管理学博士，中国人民大学信息资源管理学院副教授、博士生导师，中国人民大学人文北京研究中心执行主任、研究员，主要研究方向：档案学基础理论、企业档案与知识管理。

蔡美波，男，中国人民大学信息资源管理学院2015级档案学专业硕士研究生。