现代欧洲大学自治及其限度

袁利平+杨洋

摘要： 大学自治是大学诞生以来大学治理的首要问题。欧洲大学的自治传统在其发展过程中因不断受到来自世俗王权或政府力量的挑战与干涉而几经变革。20世纪末期新公共管理理论的兴起以及建设欧洲高等教育区的理想图景又使社会各界疾呼大学回归自治。现代欧洲大学自治主要体现在组织、财政、人事以及学术四个维度。然而，现代欧洲大学在发展过程中的工具价值、权利规约、资源依赖、公众服务等方面又规制着其自治的限度。

关键词：欧洲大学；大学自治；自治限度；组织自治；学术自治

中图分类号：G649.1

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2017）05-0045-08

大学自治不但是高等教育最悠久的传统之一，而且是一所大学学术进步及教育治理的活力之源。“失去了自治，高等教育就失去了精华”[1]（P31）。在西方国家，大学自治业已形成广泛共识。大学自治的根本目的在于保证学术知识的权威性，确保学者活动可以排除外界干扰而仅按真理标准行事。

一、现代欧洲大学自治之崛起

欧洲是孕育现代大学的腹地，迄今为止拥有四千多所大学。世界上最古老的几所大学都诞生于此，这些大学也是现代欧洲大学的发展原型。直至二战以前，欧洲的高等教育与科学发明一直位居世界前列。

（一）大学自治与宗教势力的斗争

众所周知，大学最初的形式与组织原型是学者行会（University of Scholars），最初这种学者行会的成员主要是在博洛尼亚城从事法律研究的学生，他们因来自欧洲各地不受城市市民法的保护而成立行会以维护自身在城内的利益，以迁移权（Migratio）为武器从城市当局那里获取某些自治权利。与同时代博洛尼亚大学学生与城市当局的斗争不同，巴黎大学更多的是通过教师与教会的司法官相抗衡而取得一些诸如免税以及免服兵役等特权。中世纪大学正是在这种师生结合的行会性质学校的基础上发展起来的，并在与教会、国王或是城市当局的斗争中获得许多特权，借此获得一定合法性，从而在一定程度上拥有自己的独立意志。

中世纪大学拥有的自主权主要包括自我管理上的自由以及学术研究的自由，前者是指大学有权决定自己的内部事务，比如进行迁校、选举校长、设置课程、聘请教师、颁发学位等权力；后者是指大学教授有权选择自己所认可的真理知识，即便这种自由是受制于宗教教义的自由，但在当时以神学为主导的社会大环境中，大部分人并不觉得自己受到限制，这恰如哈斯金斯（Haskins.C.H.）所言：“篱笆对于那些并不想跳出来的人而言并非障碍，自我感觉自由即是自由。”[2]

（二）大学自治与政府控制的博弈

实际上，大学作为一个学术机构自其产生之日起就一直在不同社会势力的夹缝中求生存。大学起初受教会控制，16、17世纪民族国家的崛起则使得大学的各种特权受到外界特别是世俗王权的限制与干涉。这一时期国家对大学的控制表现在高等教育机构的监督管理权从教会转移至政府手中、神学失去了在教育领域中的统治地位等方面。随着资产阶级革命的胜利与工业革命的兴起，大学作为传播与生产知识的主要机构之社会功用日益显现，国家以及各级政府对大学直接的管理与控制也随之增多，大学的自治权愈发受到挑战。

19世纪的大学大体上完成了向现代大学的转型，且柏林大学是当时的典范。它继承了中世纪大学自由探索之精神，以全新的教育理念为支撑，将追求纯粹的真理与知识作为大学的主要目的，以“大学自治—政府监督”的形式发展，强调大学的自治权，其倡导的“教学与研究相结合”以及“学术自由”的办学原则更是被确定为现代大学原则的核心。但从根本上而言，这一时期的教育仍是国家主义的，教育被看作是巩固政治统治的手段、实现政治目标的工具。各个国家或为了加强中央集权、或为了反抗外来侵略、或为了实现国家的政治理想，均牢牢把控教育大权，大学自治从中世纪的高度自治演变为相对自治。

（三）大学自治与多方力量的制衡

大学发展至20世纪，其功能早已实现了从精英教育到大众教育的转变，大学成为市场经济高速运转的加油站。现代大学不再是与世隔绝的象牙塔，而是日渐成为社会的轴心机构，甚至触及社会的根本利益，是社会政治文明、经济发展、科技进步的动力之源。也因此，政府、市场以及科技交互作用于大学发展，使得现代大学的治理呈现出特别的复杂性与矛盾性，削弱了大学应变的活力，抑制了高等教育的发展。20世纪90年代，在西方国家兴起一种新社会管理理论，强调多元主体共治。受这一思想的支配，各国政府在高等教育方面纷纷进行改革并通过颁布相关法令条例重构大学与政府的关系，大学借此获得独立法人地位。

一些国际组织也在这一行动进程中积极发声。联合国教科文组织在1988年发表的《利马宣言》（Lima Declaration）中建议重组高等教育机构，维护其在运行过程中的自主管理权力以及独立性[3]。同年發表的《欧洲大学宪章》（Magna Charta Universitatum）指出，大学是一个独立自主的机构，通过研究与教学审慎地创造与传播文化，为满足当今世界发展的需要，大学的研究与教学必须在道义以及智力上独立于整个政治权威、经济权威以及思想意识权威。1999年，旨在推动共同建设欧洲高等教育区而签署的《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration）强调，大学的独立与自治是高等教育与研究系统不断适应需求之转变、社会之希望及科技进步之能力。2009年，欧盟组织在发布的《布拉格宣言》（Prague Declaration）中再次强调，只有提高现代大学的自治能力，才能灵活提升现代大学在一系列教学以及学术研究工作中的创新能力，才能使现代大学更加自如地应对社会的剧变[4]。同年恰逢《博洛尼亚宣言》实施十周年，进程报告《鲁汶公报》（Leuven Communique）提及了2010～2020年欧洲教育发展的战略目标，也要求政府充分放权给高校，并予以政策与财政支持，促进高等教育更充分灵活的发展。对此，欧盟委员会给予政府教育职能部门必须提供充足的资金支持以保障高等教育与研究的持续健康发展、鼓励与吸引社会团体与其它机构对高等教育进行投资与扶持等建议，明确将国家角色定位于高等教育发展的调整者与推动者而非供给者[5]。endprint

二、现代欧洲大学自治之表征

博洛尼亚进程对知识欧洲的追求强化了现代欧洲大学的地位，在高等教育一体化建设的进程中，自主办学、学术自治、社会公平的概念已提升至欧洲价值观的高度，逐渐进入欧洲主流意识形态并影响了许多国家的教育政策。在近些年，部分欧洲国家掀起的拯救大学于危机时刻的改革浪潮中，其高等教育方面的政策均呈现出放松管制、组织自治以及更加关切个体公民的特征，大学逐渐摆脱国家的控制而演化成欧洲舞台上一支关键与独立的力量。以下我们将根据托马斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）对高等教育自治的研究分类，主要从组织、财政、人事以及学术四个维度审视现代欧洲大学的治理结构。

（一）组织自治

大学不单纯是简单的高等教育机构，它是一个极其复杂又自成完整体系的有机组织，每一部门根据特定分工执行专门职能，各项任务又以各种方式经人们共同完成。追求大学组织机构良性运作的目的在于通过健全的治理机制分配、制约、协调好利益相关者间的各种权力，以最终实现大学目标。

目前欧洲大学内部主要以双元制与单一制两种治理架构为主。多数国家秉持前者模式，即治理实体由董事会（委员会/理事会）与评议会构成，董事会通常负责为学校的长远发展保驾护航，评议会负责决议学校的具体学术事项，各机构间分工明确，共同维护大学的平稳运行。挪威、丹麦、瑞典、匈牙利等少数国家实行单一治理结构，即大学发展的所有事项均由一个决策主体负责。此外，受新公共管理主义的影响，外部利益相关者也开始不断介入现代欧洲大学的治理过程，且欧洲高等教育区建设之所以能够按照年度议程不断向前推进的一个重要原因就是充分发挥了利益相关者的作用。在欧盟机构的协调管理下，各利益主体以“多层治理”理论为指导，遵循尊重差异、协同发展、非强制操作的原则，共同管理大学事务。

大学校长构成了现代欧洲大学自治制度的核心，他们是学校的主要执行领导人，其选拔程序大体存在四种模式：一是由群众选举出的专门选举委员会投票选举，见于比利时、爱沙尼亚等国家；二是由学校评议会投票选举，在匈牙利、罗马尼亚等国如此；三是由学校理事会直接任命，在卢森堡、丹麦等国实行这一模式；最后一种是由学校董事会和评议会联合推举产生。多数国家的政府机构会介入大学校长的选拔过程，如意大利、冰岛、希腊等一些国家的大学校长要由教育部长（或高等教育部长）直接任命；捷克、斯洛伐克等国大学校长由国家或州政府首脑确认；西班牙大学校长由地方政府任命等。关于校长的竞选资格，多数国家也都有相关规定。一般而言，校长都在本校或外校的全职教授中产生，也有像丹麦、挪威等少数国家大学校长不受学者身份的限制。每届校长任期根据法律条款3～4年不等，多数国家可连任一届。除英国、荷兰、丹麦、意大利、芬兰、爱尔兰、爱沙尼亚、塞浦路斯、瑞士没有关于校长解聘的法律条款外，其余国家皆有相关条例，多数国家将校长的解聘权交由大学，在大学校长出现严重行为不当或违纪的情况下可将其解除。校长与大学治理实体的关系主要有两种，一是校长独立但向治理实体负责，二是校长隶属于治理实体，其中后者要占绝大多数。

在欧洲大学协会（European University Association，EUA）追踪的高等教育系统中，约三分之二的成员允许大学在国家法律规定的框架内自主确定内部学术结构，并主要由教授治校、教授治学，其余国家在确定大学内部学术结构时或多或少会受到外部力量的限制，如卢森堡、塞浦路斯、斯洛伐克三国未经法律许可，大学不得随意建立或调整院系以及其它管理部门；土耳其和希腊的大学可自行设立一些院系，但要经过国家高等教育委员会的批准。

（二）财政自治

在治理模式中，财政权力的归属具有特别重要的意义，财务独立是大学自治的先决条件。实际上，当今许多大学最主要的经费仍源于政府拨款，甚至在某些国家几乎是唯一途径。高等教育的经费筹措、拨款方式以及财政管理制度直接影响着大学自治权力的实现，尤其是在高校规模日益壮大、从事的活动愈加纷杂、需要的经费投入越来越多和经济活动产生的影响更为重要时，公众自然更加关注大学对高等教育资金的“责任感”，更加干涉高等院校在分配和使用这些经费时的自治。

在公共经费资助方面，欧洲大学近些年来比较明显的变化趋向是走向针对知识产权管理、技术革新以及生产服务开发等职能进行“分类拨款”（Block Grants）的模式，大学拥有较多权力自主在内部按需分配。为了防止大学私自挪用优先项目发展基金，一些国家的“分类拨款”会受制于广域分类。“经费计算基准”（Funding Formula）、“目标资助”（Targeted Funding）、“绩效协议”（Performance Agreement）等模式经常被混合使用在“分类拨款”中，且当前比较盛行的分配模式是目标导向与绩效指标[6]。在科研经费方面，欧洲多数国家都成立了中介资助机构，通过竞争机制向大学注入科研资金。

学生学费也是确保大学财政流通的有效手段，目前欧洲国家存在三种模式确立大学学费标准：一是多见于西欧国家的大学自主确定方式；二是在西班牙、土耳其、法国等少数集权国家实行的权力机构确定模式；三是两者联合确定，即大学依据权力机构设定的最高上限自行决定。除此以外，欧洲国家近些年还出现了一种“层级合作模式（Differentiated Cooperative Model）”，即由不同機构确定不同学生群体的学费标准，在实行这一模式的国家中大学对于确定非欧洲国家学生的学费标准拥有很多自主性。

在EUA报告中，约三分之二成员的大学可以借债，但在借款银行与借款数额方面会受法律限制，尤其在北欧国家。绝大多数欧洲国家限制大学参与股市，但不排除个别国家许可大学入股与其相关的公司或是大学衍生公司，而且匈牙利、捷克两国政府对大学参股予以保护。在欧洲，几乎所有国家的大学都设立了储备金体系，除葡萄牙、土耳其、立陶宛、塞浦路斯等少数国家要求大学在年末将财政盈余返还给国家外，其余国家大学可自由处置财政盈余，不过会存在限制条款，如波兰、土耳其国家的大学财政盈余首先要经由外部权威机构确认，且只得用作学校投资；瑞典规定了财政盈余的上限为10%；挪威、捷克的上限为5%[7]。在不动产所有权上，约三分之二EUA协会成员的大学拥有不动产产权，但法律对大学能否自由出售学校固定资产作出了规定，除捷克、西班牙、斯洛伐克、奥地利等8个国家可自由出售不动产外，其余国家在转移不动产产权方面都受到某种形式的限制，尤其是希腊的大学不得处置不动产产权。芬兰国家的大学依照《大学法2009》，自2010年起对学校资产拥有更多控制权，如大学建筑物67%的拥有权就归属学校[8]。对于规模较大的学校来说，拥有这些建筑物意味着它们拥有相当规模的不动产，是一笔相当大的财富。endprint

（三）人事自治

大学人事制度的理想愿景是尊重大学学术组织的特性，人才的发现、引进与培养是建设一流大学不可忽视的工作。一所大学的兴盛，有赖于一群以教学、科研为乐趣，在学术上胜人一筹的教职人员。人才问题是大学关键问题的重中之重，发现、聘任、培养、保护人才是大学的头等大事。人事自治是大学自治的重要一环，偏离这一轨迹大学发展就会停滞不前。

现代欧洲大学教职人员的招聘程序存在显著差异，包括拉脱维亚、冰岛、爱沙尼亚、立陶宛在内的约三分之二成员的大学在招聘教职人员方面拥有绝对权力，且有部分国家的法律条文明确规定外界不得参与大学高级学术人员尤其是全职教授的聘请过程。还有一些国家虽在原则上要求有外界权威机构介入聘请流程，但在实际执行过程中大多数高校还是拥有相当多的自主权。在聘请高级学术人员的数量上，一些国家的政府机构会作出特别限制，如丹麥政府会限制大学拥有高级别教授的数量；土耳其大学的聘任人数由高等教育委员会分配；爱尔兰为应对经济危机在教职人员的招聘数量上也采取了限制措施。对于学术人员的招收标准，欧洲各国也都有相应的规定，如西班牙规定所有进入高校的教师都需经过资格认证；爱沙尼亚的大学遵照和国家签署的质量协议招收学术人员等。欧洲绝大多数国家的大学可自行招聘高级行政管理人员，仅有少数国家受到限制。对于大学教职员工的解聘事项，许多国家也都有与之相关的法规条例，有个别国家大学的教职员工会因隶属于公务员范畴而受到特殊保护。在教职员工的薪资待遇方面，现代欧洲大学享有的自治权较低，甚至有的国家会严格控制。

在EUA的报告中，有12个国家的大学可根据工作表现自由晋升教职员工，其余国家都或多或少存在各种限制，如在卢森堡、拉脱维亚、土耳其等国大学的学术人员只有在高级学术人员因各种原因存在编制空缺的情况下才有可能得到晋升；在塞浦路斯、葡萄牙、西班牙、希腊的大学中，学术人员晋升要经过学校职称评审委员会的评定；还有一些国家规定了晋升人员在较低一级工作岗位上的工作期限，并通过一些竞争机制来填补空缺。值得注意的是，在德国的黑森州与北威州，大学的教职人员工作满一定期限就会得到自动晋升的机会。法国大学符合晋升申请条件的教师一半由大学行政委员会审批，一半由大学全国委员会审批，且2010年高等教育与研究部推出了新的教师职称晋升程序，与以往相比呈现出信息化、可辩驳性、统一性的特征[9]。

（四）学术自治

学术自治在大学使命中占据着核心地位，它对于教学和研究而言是最根本的东西，一个完善的高等教育系统不能脱离学术自治而存在，人们要求那些受委托在大学从事教学和研究的人员应在所有学术工作中献身于真理。学术生存取决于与政治保持合适距离的能力，学术应当拒绝与政治纠缠在一起。2003年《柏林公报》（Berlin Communique）也呼吁高校能确保改革渗透到大学核心功能的发挥和运作过程中。

学术自治体现在学生入学方面即是大学在自由实施入学机制，并决定各学科领域以及整体招生数额方面的权力。现代欧洲大学主要以三种方式确定招生数额：一是大学自主确定，在拉脱维亚、意大利、瑞典、爱尔兰等少许国家如此。二是由当局政府确定，比如土耳其由国家直接确定学生入学人数；斯洛伐克、匈牙利、立陶宛、爱沙尼亚的招生数额受政府间接管制。三是由大学与当局政府联合确定，如西班牙、葡萄牙、冰岛、塞浦路斯、芬兰等国家。还有一些国家在法律许可的范围内大学可自主决定招生数额，比如意大利政府会严格限定大学的师生比，英国政府规定了大学中本国与欧盟学生的最高数量。在具体学科招生人数上，有三分之一国家的大学可自行确定学生人数，但会与相关部门协商一些关键领域的具体分配。所有国家都要求学生进入大学前必须接受过完整中学教育并获得资格认证，还有一些国家要求学生要通过大学的预科考试。学生录取机制也分大学自行设定、相关机构监管、二者联合确定三种。在硕士生录取方面，与本科生不同的是欧洲大多数国家都赋予大学较大权限以全方位考虑学生的特质，在EUA追踪的高等教育系统中仅有瑞士学校的硕士招生受到国家机构监管，匈牙利、奥地利、荷兰、丹麦和瑞典五个国家由学校和当权机构共同抉择，其余国家均由大学自主确定。

多数现代欧洲大学都可在除医学等受国家管制的专业外自行选择学科教授内容，仅有拉脱维亚、意大利、波兰、立陶宛四国大学的学科教授内容受到国家的严格监控。拉脱维亚要求大学的教学内容必须符合“高等教育专业标准”和“学术教育标准”[10]；意大利的大学在国家课程大纲指导下设计教学内容结构与要求；波兰的大学有40%的教学内容是预先设定的，此外大学在开设新专业与设计教学内容时也要在国家课程大纲认定的118个学术领域内挑选；而立陶宛的质量保障机构则将学科教学内容视为质量认证体系的构成要素，许多大学反映这一做法妨碍了学校充分发挥主观能动性与创造性。

在学术项目的设置问题上，多数国家可在法律规定的范围内自主选择，而要设置法律规定之外的新项目就要经过权威部门的资格认证并予以审批，且要进行财政等相关事项的协商，这是大学自治不同方面之间相互依赖的必然反映。还有一些国家会根据学位类别提出不同的要求，比如土耳其的大学可自行设置硕士学位项目；在法国和西班牙，大学若想设置新的博士学位项目，事先必须经由权威机构的资格审查；匈牙利政府要求大学各学院只有在至少拥有四位全职教授在相关领域有杰出表现时才可增设新的学位项目并申请博士学位授予点。在撤销专业与学位授予点的问题上，现代欧洲大学显然具有更多的自主性，仅个别国家需要经过与权威机构的协商，其余国家均可自行废止。

三、现代欧洲大学自治之限度

大学作为一种机构，在某种意义上，它的存在是各种情形的偶然结合。经济上的独立、文化上的兼容并蓄以及政治上的灵活斡旋均是大学自治不可缺少的条件。大学自治在过去不是绝对的，现在也不是，也许从来都不是。因为大学作为一种不能自给的组织，它只有通过与外界坏境的交换才可获取自身生存所需的信息与资源。这一事实注定了大学不可能脱离国家与社会的影响或是其它外部力量的介入而成为完全自治、遗世独立的象牙塔。许多学者在维护大学自治理念的同时也都提出对于大学而言，自治的限度是不可避免且应当存在的。endprint

（一）大学自治中的工具价值

布鲁贝克在探讨大学得以合法存在的基础时，提出了“知识论”与“政治论”高等教育的说法，有人将之解读为大学“对知识的责任”与“对社会的责任”。大学在不同发展时期都是以满足各自所属时期不同程度的需要而获得合法地位的。在最初阶段，大学更多扮演知识生产者的角色，满足闲逸的好奇精神，后期“知识产业”的出现使得功利驱动成为知识发展的根本动力。“作为知识的生产者、批发商和零售商，现代大学不仅介入社会生活，其边界已经伸展到能够拥抱整个社会”[11]。实际上，现代大学成为社会的轴心机构并不全然是“被动迫使”的结果，甚至可以说是大学主动选择融入了社会，而与之相伴随的就是国家对大学控制的增强。因为大学之于国家而言是实现功利目的的工具，对任何政权机构而言，功利的尺度势必要优于真理的尺度。

许多人们在谈及大学提供现实服务时热衷于把大学比作“服务站”，非但如此，大学还经常赫然显现在政府与企业规划的前列。虽说大学为社会发展提供现实服务十分合理且必要，但无论何时，大学都不应当忘却其满足“闲逸好奇”精神的初衷，懈怠其“对知识的责任”。当代思想家德里克·博克（Derek Bok）就指出大学自治应当是“其智力完整性不受政府条例或其它外部责难的侵扰”[12]，大学不是风向标，不能流行什么就迎合什么。大学不应在过度承接政府和工业界的“杂活”中贬低自身学术理论的地位，否则只会在过分迎合取悦社会中丢失自身的内在价值而陷入迷失状态。

学术性是大学组织的根本特征，大学融入社会应以探索与发展新知为前提，最低限度减少对学术事业的损害，始终秉持创造知识与传承知识的职志，发挥作为一种知识组织在人类历史发展进程中的独特价值与功能[13]。Clark Kerr就曾指出：“大学在维护、传播和研究永恒真理方面的作用简直是无与伦比的；在探索新知识方面的能力是无与伦比的；纵观整个高等院校史，它在服务于先进文明社会众多领域方面所作的贡献也是无与伦比的。”[14]但这绝不意味着大学要固守“象牙塔”的藩篱而孤芳欣赏，正如国外学者曾尖锐地指出那样，当教学和科研活动在完全自治或受到严格监控时都会受到损害。或许我们生活中的交往原则也是最适合于大学与社会的相守准则——“距离即是美”，只有这样，大学才不至于沦落成社会的奴隶，从而可以专注于高深之学问。

（二）大学自治中的权责统一

责任与权利是一对互生的概念，二者相依托而存在，只有履行了责任，才可行使权利。实质上，任何一个正式组织都是由责任与权利构成的有机体，在运行过程中二者互为条件，讲求对等与平衡。体现在大学组织中便是大学因其法人地位获得相应的自治权，对各方事务进行自我控制与管理；但其自治权利的行使是以更好地肩负社会赋予它的责任与使命为前提的，大学只有积极回馈社会之需求，才可获得社会的支持与认可。“自治并不是一种权利，自治必须不断地获得，而且通过负责的行为和对社会有效的服务去获得。”[15]再者，大学治理过程本身具有无可比拟的复杂性、不可控性以及不确定性，更是需要权力的制约[16]。大学只有在充分协调好责任權利关系的基础上才能持续健康地发展。

许多欧洲国家的政府机构对制定大学的发展规划有着浓厚的兴趣，这是因为有些国家法律明确规定政府有义务保障适龄公民接受高等教育的平等权利，而有些国家是要对纳税人负责。因此，欧洲几乎所有的大学和学院都处在一个或若干个中央政府部门的监管之下，政府是大学的最高监护人。如英国政府通过财政拨款对大学进行间接干预；德国法律明确规定国家对大学具有监管的权力与责任，由各州政府具体负责高等教育事宜；丹麦政府于2003年通过新的大学法，批准由科技部监督教育以确保高等教育的质量与相关性。法国国民教育行政管理与科研总督导处（IGAENR）负责对教育和研究体系的整体运行情况和效果进行监管与分析，并提出改革建议。法国2007年“大学自治法”还进一步强调了学区长监督大学各项工作的合法性，允许学区长提请国库财务专家合作开展监督工作，同时将工作情况通过报告的形式对外公布。

但目前看来，许多国家往往将对大学的责任异化为对大学的掌控乃至束缚。政府通过引入市场竞争机制而充分放权给大学，让其在类似市场的自由环境中运作，表面看着似乎是减少了对大学的控制，然而从结果上看，政府机构的工作人员往往出于自身利益的考虑而倾向于集中更多权力，这反而导致了权力的再集中。大学自治改革面临的绝非单纯权力下放抑或权力集中的问题，而是两种趋势在不同层次之间发挥影响力，在提高大学办学自主权的同时不妨碍其教学与科学研究，始终坚守大学自治、学术自由、教授治校的制度基石。

（三）大学自治中的经济收益

大学作为一种准公共产品，政府有为其提供经费资助的义务，但众所周知，高等教育是一项花费巨大的事业。为了提高公共经费的使用效率与保障高等教育质量，在此意义上政府制定相应的办学标准与考试制度并对大学实施一定程度的监管也是合情合理的。尤其是在像英国这样自治环境最为宽松的地方，自20世纪80年代以来，也因为面临财政危机而招致自治空间的缩小，且伴随高等教育从精英教育向大众教育的转变，招生规模的持续扩张以及教育成本的不断上涨，大学发展日益依赖于政府的大笔经费资助。毋庸置疑，接受资助的代价就是大学至少要接受政府在公共经费使用方面的监督与管理。

在博洛尼亚进程中，欧洲国家采取以市场为导向的高等教育改革方式，并形成了多元化的投资体系。现代欧洲大学在寻求其它财源方面都获得了不同程度的成功，其结果便是大学变得不稳定，更加依赖于收入提供者。赫钦斯将大学愿意承担外部社会机构付钱的任何任务看作是学术界弊端的根源。他警告说，如果我们认为政府和企业为大学提供经费补助，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人[1]（P20）。实际情况也确实如此，大学在获得其它收入的同时不得不接受附加条件，并因此而履行一些条款。一个不可回避的社会特征是：大学被要求满足一些实际上并非其自身发展而是更广泛的社会利益集团给定的目的，正如帕罗蒂斯（Paradeise）等学者指出的那样，现代欧洲大学已经偏离了原来的轨道而变得更具行政化与市场化。endprint

现代欧洲大学的商业化倾向已广泛见于教学活动、科研活动、体育竞赛甚至是学生的培养目标当中，严重抵触了大学学术自由的精神。加之商业化过程中的利益关系和短视效应，大学变得“整个事情都是做买卖，而不是教育”，以致弗莱克斯纳惊叹：“大学是怎样被环境的适应者们引入歧途的，它们需要如何去‘发现自己是否有大脑和躯体。这就是说大学最好能找到它过去实际上所从事的行为。”[17]作为大学中的关键力量，许多教学与科研人员在变化的外界环境中也倾向于将所有边际的努力都致力于发展与维护同潜在资助者的关系，从这个意义上说，教学科研人员成了大学变革的牺牲品。Clark Kerr对此的表述似乎非常恰当：“知识不仅是力量，也是金钱——知识既是力量又是金钱，这是以前从没有的；教授群体拥有的知识高于其他一切群体。”[18]我们不可否认金钱和世俗欲望对大学学术研究的影响，但为了维护大学以及社会的正当利益，必须避免学术研究的市场化倾向。

（四）大学自治中的社会服务

大学作为提供公共服务的社会机构，不能也不应该处于社会的边缘，它必须介入社会，关注现实人生。国家作为社会的代理人，运用政治权威对大学实施干预与影响不可避免。此外，政府作为公共利益的代言人及实现机构，为了防止公共利益的弱化与漠视，也应对大学实施监控。因为大学作为研究高深学问之场所，如果过分专注于遗世独立的知识探索，就会忽略其作为社会组织所应承担的责任，这时就极为需要国家的关注与引导，以免大学走向自我放纵的边缘。大学发展是社会进步的重要推力，尤其是在高等教育受利伯维尔场巨大冲击的今天，现代大学更是需要始终恪守它的公益性，以推动社会的进步。建设欧洲高等教育区的终极目标是增强欧洲高等教育的核心竞争力，因而提升高等教育质量自然是行动中的应有之义。可以说，质量是博洛尼亚改革进程的核心，欧洲高等教育质量保障体系的建立和完善也是在该进程的推动下进行的。

评估是大学自治和改善高等教育质量的基本工具，随着政府职能的转变以及大学自治改革的推进，评估督导愈发成为政府实现宏观管理，保障国家高等教育质量及目标的重要途径。欧洲国家通常授权给专门的教育评价机构即所谓的第三方，让其通过认证、评估或审计等方式来保障大学的教学科研质量。如英国政府通过独立的中介机构——高等教育质量保障署（QAA）间接参与大学质量评估，从而实现对大学的监督与管理；法国政府也于2007年成立高等教育与研究评估中心（AERES），对高等教育研究机构的各项“文凭”和“资格”的颁发以及高校和研究机构人员的评估标准和程序进行评估，为中央的科学决策提供信息并为学生、企业等群体以一种公开的可信赖的方式呈现国家高等教育与研究的发展现状。

实际上，高等教育质量保障主要应通过机构内部的自我评估教学与研究质量来完成，外部评估最重要的功能是为大学的自我改进与提高提供持续稳定的支持，使大学及其成员得以在一个良好的制度环境中关注专业活动的质量。有学者认为一切监控质量行动的基础必须是院校的自我评价，有时来自外界的监督并不奏效[19]。此外，不论国家抑或大学都要慎重对待评估结果。就目前来看，大学绩效评估与政府拨款间最好不要存在一种明确的、呆板的直接因果关系，否则大学可能就会为了获得经费而一味迎合政府的目标要求，并在评估中弄虚作假，这显然歪曲了评估行动的最终目的——维持和改进高等教育质量。

总之，大学不能遗世独立，但却应该有它的独立与自主。自治是大学作为知识组织不可或缺的基本条件，是其得以最大限度完成社会责任的根本前提。现代大学理应在政府以“掌舵者”的身份对其实施适度而又富有成效的管控下以“划船者”的身份实行积极有限的自治，不断提升办学水准、积极承担社会责任，并烛照社会之方向。

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