港台两地教育改革的主标落空及个中教益

冯大鸣

摘 要：港台两地的教改（教育改革）抱着革故鼎新的追求起步，教改的配置也几近完美，然而结果却是教改的主攻目标未能达成，甚至还派生出一系列新的棘手问题。两地教改主攻目标落空的过程与事实，至少给我们留下了可资借鉴的四条教益：理想的教改目标往往知易行难，与本土文化“决裂”的教改难以成功，没有不知疲倦的教师和无所不能的培训，世上几乎没有有利无弊的教改举措。

关键词：教育改革；香港；台湾；教益

中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）05-0011-06

香港特别行政区（以下简称“香港特区”）的教育改革（以下简称“教改”）肇始于回归之初，我国台湾地区的教改发轫于戒严解除之后。两地的教改都在满怀希望中起步，却均在难掩的失意中暂告段落。客观而言，两地的教改并非一无是处满盘皆输，但也不得不承认，两地教改远未达成初衷且在教改主攻目标上落败，甚至还派生出一系列新的棘手问题。相较两地教改中管理部门的巨大投入、设计者的苦心孤诣、教师的大量付出、家长及社会的满心期待，教改的结果实可谓事倍而功半。由于两地的教改目标和教改内容与中国内地（祖国大陆）的当下教改多有相似相近之处，因而引前车之鉴以醒己身显得十分必要。

一、教改的背景：革故鼎新

1997年，香港回归祖国的当年即遭遇亚洲金融危机，同时还面临着如何迎接已露端倪的知识经济挑战和如何在21世纪继续保持香港经济繁荣的问题，因此香港特区行政长官董建华在首个施政报告中即涉及了香港面向21世纪的教育发展与改革问题 [1 ]。两年后，董建华在1999年度施政报告中，已将教育的关注点集中在了面向未来发展和破解当下弊病等两个方面：“我们的人口素质直接关乎香港在下个世纪的竞争力……教育始终是关键，因为在下个世纪知识经济将引领世界，我们的教育能否与时俱进至关重要……此外，我们教育系统应当聚焦于栽培而不是淘汰，考试不应当蜕变为一种生产失败者的机制。” [2 ]与此同时，香港教育统筹委员会于2000年发表了报告《终身学习，全人发展：香港教育制度改革建议》，提出了全面教改的建议及教改的重点。香港特区政府采纳了教育统筹委员会的教改建议，董建华在2000年度的施政报告中明确地提出：“若不对教育进行全面的改革，我们的教育质量就无法满足社会发展的要求和期望。” [3 ]这成为香港特区政府发动全面教改的标志。台湾地区的教改是在强烈的政治变革背景下发生的。1987年，台湾当局解除了长达35年的军事戒严，整个社会政治气候顿时大变。民间的教改团体纷纷成立，不仅推出各种质疑传统教育弊病的文章、书籍和影像，而且自发性地开展教改实验探索。1994年4月10日，在各民间教改团体的推动下，爆发了台湾的“四一〇”教改游行，提出了落实小班小校、普设高中大学、推动教育现代化和制定“教育基本法”等四项教改诉求。面对这样的形势，台湾当局先后于1988年和1994年两次召集所谓“全国教育会議”，对各级各类教育的现状开展反思与探讨，并于1994年9月正式成立隶属于“台湾行政主管部门”的“教育改革审议委员会”（简称“教改会”）。1996年12月，“教改会”发表《教改总咨议报告书》，提出台湾教改的五大方向和八个优先项目，意味着台湾教改的全面发动。就教改的总体背景而言，香港的教改主要是为了应对21世纪、全球化、知识经济带来的挑战，目的在于保持香港的竞争力和持续繁荣。而台湾的教改则在很大程度上是对35年政治高压的反弹，民间的教改诉求带有强烈的求民主、要自由、争权利、反传统的政治色彩。“当时的台湾社会，每天都有学生运动” [4 ]，“民间‘四一〇游行，可说是展现与汇集民间力量的高峰，随后政府力量顺势介入” [5 ]，推出了全面教改的方案。不过，港台两地教改背景虽略有不同，但教改的原始诉求都可以用“革故鼎新”来加以概括。

二、教改的配置：几近完美

从教育改革起步阶段来看，两地教改的各项“配置”看起来都是几近完美的。第一，有较广泛的社会共识。香港在推出全面教改之前组织过公开的讨论，当时“不论是教育界，或是家长、雇主等，对教育改革的期望都是一致的” [6 ]。台湾的教改更是“一个结合‘民间力量与 ‘官方体制的高度共识” [7 ]。第二，有社会精英主持的顶层设计。香港教改的顶层设计者主要是教育统筹委员会，该会成员皆为各界精英。台湾教改由“教改会”进行顶层设计，该委员会汇聚各界精英，成员多为留洋博士、教授和各界资深专家。第三，有经过甄别的教育问题（见表1）。香港教育统筹委员会所甄别的五大问题中，除了“终身学习途径不够畅通”之外，其余四个问题都属于“考试主义”所派生的学习方式落后、课业负担过重、高分低能、缺乏创新力等问题。台湾甄别的教育问题有两个焦点，即“以‘纾解升学压力与‘教育自由化为主轴” [7 ]。其实，“教育自由化”主要是针对戒严时期的高压管制而言的，是台湾特定历史时期的教育政治问题。而台湾真正积弊已久、公众热切期待改变的则是“受到社会传统文化、升学主义及文凭主义的影响，使学校、家庭、教师及学生几乎将全部资源导向考试，形成一种考试竞争的奇特学校文化，忽略正常的教育目标与理想” [8 ]。第四，有全方位的教改方向和教改重点（见表2）。香港教育统筹委员会的教改政策建议报告提出教改的六个方向和七项教改重点，台湾“教改会”则提出五个教改方向和八个教改优先项目。从这些教改方向和重点来看，意在通过全方位的教改来革除教育的弊病和提升人才培养质量。之后两地推出的教改政策和措施，基本都是建立在这些教改方向和重点基础之上的。第五，有充裕的经费支持。由于两地的教改都是当局高度重视的项目，至少在教改的初期，经费投入是颇为充裕的。例如，香港特区政府曾专门设立50亿港元的“优质教育基金”支持教改，而且在全面发动教改的2000年，教育经费投入也有大幅增长，达到540亿港元 [3 ]。又如，台湾当局在正式全面实施教改的1998年，编列1 571亿新台币作为实施教改行动方案头五年的经费预算 [7 ]。endprint

三、教改的结果：主标落空

如果从教改正式全面实施算起，香港和台湾的教改分别走过了17年和19年的历程。期间，的确取得了一定的成绩。比如，香港中等及高等教育的学制由原先的“三二二三制”改为“三三四制”还是比较成功的。又如，台湾在师生比方面已有较大的改善。2013年的统计资料显示，小学和中学的师生比已经分别降为1：14.08和1：13.00 [9 ]，在一定程度上满足了“四一〇”教改游行提出的“落实小班小校”的诉求。然而，两地社会关注度最高的教育核心弊病是“考试主义”。可以说，解决“考试主义”以及“考试主义”所派生的种种问题是两地教改的主攻目标。在香港，“当初教改要针对‘高分低能及过分考试取向的问题，多年来还是没有解决”。“考试文化、操练竞争、过度学习求分数的问题，不但没改变……情况变本加厉” [10 ]。香港研究协会在2014年的一项调查中发现，中小学生课业负担仍然繁重，日均课外学习时间小学生达5.5小时，中学生达5.7小时；日均睡眠时间小学生为6.8小时，中学生为6.5小时 [10 ]。香港青年协会发表的调查数据显示，中小学生参与课外补习的比例在教改后不降反升（见图1）。即便单纯从考试成绩来看，教改的效果也不理想。香港考试及评核局发布的2006年全港系统评估结果显示，实施教改后成长的中三（中学三年级）学生中文、英文、数学三科未达标比例分别为24.4%、31.4%和21.6% [12 ]。显然未能达成董建华在1999年所说的考试不制造失败者的理想。即使到了2016年，中三学生中文、英语、数学三科未达标比例仍达22.6%、30.4%和20.0% [13 ]。十年间学生统考成绩改进甚微。从香港政府统计处对市民打算送子女赴海外就读的动机排序来看，“不满意香港的教育制度”已由2001年（教改之初）的排位第12，上升到2011年的排位第3 [10 ]，这在一定程度上反映了教改之后家长对香港教育的总体满意度不升反降。总之，“香港教改十多年，家长及社会人士并没有得到应许的美满教育，普遍失望，失去信心” [10 ]。这些数据说明，改变“考试主义”和缓解“升学压力”的教改目标根本没有达成。台湾教改与香港相似，也在突破“考试主义”、“升学压力”的过程中遭遇瓶颈。在当局投入1 571亿新台币实施教改行动方案五年之后，“《远见杂志》调查报告中显示，教改并没有让学生的压力稍微减轻，升学压力反而更严重……53.7%的‘国一生有课后补习，18%补习超过两科。有五成以上家长表示，教改后升学压力不但没有减少反而更重” [4 ]。最令人沮丧的是，台湾教改推出的高中多元入学方案原本是为了取代高中入学联考（曾被认为是“考试主义”、“升学压力”的祸首），其主要目标就是“带好每位学生”和“纾解升学压力”，但实施高中多元入学方案后，“升学压力”毫无纾解。一项教改调查结果显示，居然有“七成的老师和家长赞成恢复联考” [4 ]。这一调查数据间接地说明，旨在破解“考试主义”的多元入学方案已告失败。难怪台湾的“许多人断言：教改失败了，或至少其中一个主要目标——解除升学压力——并没有达成” [14 ]。上述事实和数据表明，两地教改的主攻目标已经落空了。

四、教改的教益：复前戒后

前车之鉴，后事之师。回顾港台两地的教改过程，细察相关资料，两地教改主攻目标落空的过程与事实，至少给我们留下了4条教益。

1. 理想的教改目标往往知易行难

港台两地的教改目标都侧重于打破“考试主义”、纾解“升学压力”以及促使全体学生全面发展，并依此设计考试改革和课程改革的方案。这样的教改目标不仅符合现代教育的目的，而且切中两地时弊，得到家长和社会各界的拥护，可谓“政治正确”的理想目标。然而，教科书所提的教育目的与教改目标不同，前者只需表达理想，后者则要付诸实践。而一旦付诸实践，就可能面临诸多“不理想”条件的制约，甚至还会生出一系列非预期的新问题，从而影响教改目标的达成。香港在教改发动期，“大家尽数香港教育各种弊病，传统的教学‘高分低能几乎一无是处，当局成功制造了全面改革的需要，订出世纪蓝图，应许最理想的教育目标，全民高兴……可惜，当时很少人指出，这些教育理想早已是三四十年前教育教科书的崇高愿景。例如‘不放弃每一个学生‘学生全人发展‘不要高分低能等，决策者说来就容易动听，赢得掌声和尊敬，没有人可以反对。但认真做起来，绝不容易” [10 ]。台湾的情景与香港相似，“当初教改刚推行的时候，许多人的想法是联考终于可以消失了，以后的学生终于不用一天到晚补习。但才几年工夫，却发现现在的学生反而比以前更可怜，补习补得更凶，书包变得更重……今后教育主管机构必须‘谋定而后动，不盲动，不躁进” [4 ]。从两地教改这一“高开低走”的现象中，我们或可得到港台两地教改的第一条教益：理想的教改目标往往是知易行难的。教改需要教育理想的指引，也需要讲究“政治正确”，但教改目标的制定需要充分调研种种现实的制约因素，然后才能依此制定有限的、循序渐进的教改目标。

2. 与本土文化“决裂”的教改难以成功

如前所述，港台两地教改的顶层设计是由社会精英主持完成的。以台湾为例，负责教改设计的“教改会”36位成员多为海归教授、博士；委员会的召集人李远哲更是1986年诺贝尔化学奖得主，具有30多年美国高校的学习和任教经历，堪称精英之精英。即便是对教改设计形成相当影响的民间教改推手黄武雄，也并非“草根”，而是留美博士、台湾大学教授。这批精英不乏开阔的国际视野，也对欧美教育的长处有切身体会。但在很大程度上，他们所认同的教改参照系就是欧美教育，不免失之简单。像黄武雄对教改理想的表达就很典型：“2030年，我希望台湾的一般学校，能真的以学生为主体，教师不再是管理者。学生学东西不是为了应付考试、为了与人竞争、为了以后升学，而是为了兴趣……换句话说，那时台湾的学校，情况与今天欧美一般公立学校相当。” [15 ]另一方面，这批精英简单地将台湾传统教育及本土文化统统视为教改的负资产，似乎不与之彻底决裂便无所谓教改。来自基层中学的“教改会”成员周丽玉在总结教改遇挫的原因时指出：“在整个‘教改会的研究过程中，缺乏一组人马去了解台湾教育史。換言之，对台湾社会历史脉络，包括台湾教育发展，过去以来所发展的延续性并没有充分掌握……后来整个‘教改会的报告书沦为应付教育问题的模式，其内容往往是针对现有的教育问题而来，缺乏长远的、脉络性的延续。” [4 ]台湾教改研究者周祝瑛也认为：“尤其在移植国外制度方面，缺乏考虑国情需要，充满‘外国月亮圆的迷思，把原本许多优良的传统与制度也一并改革掉。” [4 ]同样，香港在教改设计上也遇到了“欧美参照系”陷阱：“香港当时的教改，主要立足负面论据，着眼目前如何不足，但对香港教育系统固有优势，理解不多或漠视无知……将香花臭草一并铲去。” [10 ]香港学者程介明指出：“在我们看重教育政策全球传播的当下，本地的价值观和有关假设对于教育实践至为重要……各种文化都有同等的价值，并不存在一种文化比其他文化更高明的情况。” [16 ]港台两地教改的实践表明，植根于欧美文化的教育政策未必是中国教改的恰当样板，而那种试图与本土文化“决裂”的教改更是难以成功的。这是港台两地教改的又一教益。endprint

3. 没有不知疲倦的教师和无所不能的培训

港台两地教改的第三条教益，是天下不存在不知疲倦的教师和无所不能的培训。无论是香港还是台湾的教改，都涉及考试改革和课程改革。这两个方面的改革，都要求教师能够经得起相应的技术挑战。关于这一点，港台两地教改的设计者似乎都有一个未公开表达的假设：教师能在技术上适应教改的要求，即使有不适应，也能通过教师培训得到解决。然而，事实并非如此简单。以香港的九年基础教育阶段的课程改革设计为例。在对课程架构进行大幅调整的同时，要求学校的教学做出六大转变：从强调知识的灌输，转为着重学生如何“学会学习”；从偏重学术转变为多元化的全人发展；从固有的科目框框转为推行整合性的学习；从以课本主导的学习模式转为采用多元化的教材；社会支援教育，教学跑出课室；从学校传统的上课时间表观念，转变为综合而富有弹性地编排学习时间 [17 ]。对于香港教师来说，要适应这六大转变的技术难度可想而知。尽管教改设计中包含了“培养和推广成功经验”“（专家）到校支援”“提供专业培训”三项专业支援措施 [17 ]，但这些支援措施并不能替代教师必须要经历的学习新知识、扬弃旧经验，以及对新教学方法的消化理解、尝试摸索、总结反思、逐渐适应、稳定把握的过程。更何况，专家支援的贴切性和专业培训的针对性本身也未必可以确保。因此，教师的精神压力和工作负荷的增高便不可避免。2003—2004年，有4份香港教师工作负荷和心理健康的报告显示，教师的工作负荷过重、心理调适不佳、精神不健康比例高于市民均值，整体士气低落 [18 ]。教师大面积的身心疲惫及士气低落状况，被教改研究者称之为教改的“樽颈效应” [10 ]。由此阻碍了香港课程改革目标的达成。在台湾，教师对教改的总体感受也是工作负担增大。台湾《远见》杂志的教改调查显示，“有73%的老师认为教学变得困难”，“有57.8%的老师觉得课程设计太复杂，政策紊乱，让其无所适从” [4 ]。台湾《天下杂志》的教改调查发现，教师不仅反映工作负担沉重，而且对教师培训课程也不甚满意，“因为教师培训课程的方式，依然是找一大堆教授老师‘你讲我听，不知所云”。此外，“有71%的老师指出，政府在推动教改时，没有给老师足够的资源，没有参考基层教师的意见，没有给老师适当的尊重。” [4 ]由此可见，教改设计者不能把教师设想成不知疲倦者，也不能把教师培训设想成无所不能的手段。特别值得一提的是，香港新教师的来源历来出众。在20世纪90年代前，选择教师职业的都是大学生中前5%～10%的优秀生。如今，选择从教的学生也保持在整个学生群体的前18%水平。像这样高起点的教师尚很难适应课程改革带来的技术挑战，对于起点低于香港的其他地方的教师而言，技术适应的困难当然会更大。

4. 世上几无有利无弊的教改举措

港台教改的原意都是兴利除弊，但两地的教改实践表明，世上几乎不存在有利无弊的教改举措。一项教改举措的推出，在解决原有问题的同时还常常会带出非预期的新问题。例如台湾教改推出的高中多元入学方案，原意在于缓解过度集中的升学压力和解决一考定终身的问题。在试点期间的多元升学管道曾有以下几种：基本学力测验分发入学、申请入学、自愿就学辅导方案分发入学、保送入学和直升入学。后因社会各方的批评简化为甄选入学、申请入学和登记分发入学三种。无论是之前的六种还是简化后的三种入学方案，都以考招分离、一科多考、参考平时成绩和基本学能测试成绩为特点，目的是改变高中统一联考带来的应试学习倾向，给学生提供更多的选择机会，也可以让不同能力倾向的学生各得其所。高中多元入学方案实施之后的确解决了一考定终身的问题，但却带来了升学准备期提前和拉长的问题，也带来补习资料更多和参加补习学生比例更高的问题；甚至从原来的学科补习扩展到了才艺补习，造成了学生的学业负担和家庭经济负担不降反升的局面。调查统计发现，“六成以上家长认为，多元入学方案不但没有纾解对中学生的功课压力，反而造成压力增加，甚至高达九成的学生必须参加补习” [4 ]。又如，香港在2000年全面推动校本管理，学校在获得自主权的同时要接受绩效问责。特区政府也采取了提出学校增值指标以及在网上公开视学报告等措施，原意在于推动学校教学质量提高，但实际效果并不理想，甚至“使学校文化变得自卫，不愿公开检讨学校问题和困难” [10 ]。在港台两地的教改中，像这样的事例不胜枚举。当然，我们不能因为教改举措的两面性而否定教改或放弃教改。“世上几无有利无弊的教改举措”，旨在提醒教改的后来者，在设计教改方案时，不仅需要沉谋研虑，而且需要具有遭遇并解决非预期新问题的思想准备。

五、结 语

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布以来，我国的教改正在进入全面深化的新时期，有关的教改政策措施正处于顶层设计或地方试点阶段，十分需要吸收我国港台两地教改的正反经验。海峡两岸的教育都植根于中华文化，传统教育的优势和弊病颇为相似，教改目标和内容部分相近，通过教改破解“考试主义”（我们称“应试教育”）和缓解学业负担的主攻目标非常接近，因而得自港台两地教改的教益将可以在我们的教改设计和教改决策中发挥复前戒后的参考作用。

注 釋：

{1} 根据香港教育统筹委员会的《终身学习，全人发展：香港教育制度改革建议》（2000）和台湾“教育改革审议委员会”的《教改总咨议报告书》（1996）编制。

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Abstract：Educational reform of Hongkong and Taiwan began with the purpose of discarding what is old and creating something new. Meanwhile，the infrastructure prepared for the reform is almost perfect. However，the key objectives of the reform were not achieved while a series of new thorny problems were emerging. The failure of achieving key objectives resulted in at least four lessons：an ideal objective could be easier said than done，it is difficult to get success for the educational changes which break from indigenous culture，there are no untiring teachers and omnipotent training，any reform initiatives would be both advantages and disadvantages.

Key words：educational reform；Hongkong；Taiwan；lessonsendprint