美国的能源战略转向与中国应对

张树剑+黄卫平

【摘要】特朗普担任新一任总统以来，美国政府的政策发生了非常大的变化。特朗普政府下阶段将会推出一系列重大改革，这些政策改革极有可能从税收体制改革入手，进而理顺新政府在调整美国经济发展战略思维上的步骤，逐步体现美国对税收、贸易以及能源政策的重新布局，这些势必对中国产生相当大的实质影响。美国新政府的能源政策逐漸为世界打开了一张更大的能源地图，中国应当重视这个趋势，从基础设施投资领域着手，加大全球能源投资布局，并利用当前有利的国际局势，实现对国际秩序的体制性贡献。

【关键词】美国税收改革 贸易与能源政策 特朗普政府

【中图分类号】D801 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.18.009

特朗普的商人总统特性在其上任后表现得颇为明显。他除了多次公开指责一些媒体制造“假新闻”以外，很少与人在意识形态等问题上纠缠。除了反恐，特朗普总统不想做的事情和想做的事情看上去都非常具有商业气息，例如医疗计划、TPP、税收调整、贸易战、能源激励政策调整等。不过，从开局来看，一系列的政策挫折将使特朗普新政遭遇较大的国内阻力，使新政举步维艰。特朗普总统下阶段应该会与国会配合推出一些重大的改革计划，这些政策改革极有可能会从税收体制入手，进而理顺新政府在调整美国经济发展战略思维上的步骤，逐步体现美国对税收、贸易以及能源政策的重新布局。对于美国这一系列的政策改革思路，中国必须深入研讨，积极应对。

共和党税制改革的政治愿望与美国经济战略转变

美国共和党新政府的税收体制改革建议是在结束民主党较长时间执政之后的背景下提出的，很大程度上反映了一种国家经济发展新思维。虽然从表象上看，特朗普与本党多数国会议员关系并不密切，但是税收体制改革无疑是共和党人急于向美国人民乃至全球传达出的一种改革姿态。共和党看到了美国本土企业的竞争力已经大幅度下降的事实，想抓住税收这个根本的杠杆和导向工具。表面上看，美国是一个非常依赖进口的国家，2016年的贸易逆差达5000亿美元以上，但是美国进口和出口的商品性质有相当大的区别，这正是共和党人看到的问题所在。新政府希望通过税收体制改革来阻止进口，同时鼓励出口。这种改革思维一方面认为美国出口的产品是美国国家实力的象征，另一方面认为只要堵住了进口的源头就会将就业和投资带回美国本土。数据显示，2016年12月美国出口额增长2.7%达1907亿美元，为2015年4月以来最高水平，主要增长点在航空领域、生物科技和电子产业的高科技产品。

从这个角度思考，目前正在两党以及共和党内激烈讨论的焦点政策边境调整税（Border Adjustment Tax）——将对进口征税，同时对出口豁免税收——就成为共和党人试图拯救美国的手段。边境调整税将极大地改变美国公司征税机制，有利于美国出口商，相反将不利于进口商。从近期来看，农业、能源、化工材料工业会得利；长期来看，高知识产权附加值的公司通过将产品出售给国际客户而受惠——软件、传媒、药物、生物技术等知识产权集中行业，服装零售等行业估计会受到负面影响。

特朗普自竞选阶段就已多次声称美国经济不景气的原因是就业被发展中国家夺走，导致美国制造业受到严重损害。共和党提出的以边境税调整为核心的税制改革方案正好可以弥补这一颓势，促使大量的美国公司将部署在海外的生产能力重新调回美国本土。这一改革动议与特朗普要求放松监管、推出气候协定、增强本国制造业、放松原油开采等一系列理念也是吻合的。这项包括公司税和个人税在内的税收体制改革很有可能是自1913年实施所得税以来最重要的税收改革。

货币的反应也很重要，美元的情况与美国新政府的税改从短期来看密切相关。边境调整税对美元的影响无非两种大概率情况：一是美元汇率强势到足以抵销税制改革的影响；二是美元上涨以抵销该政策的收益只是小部分，美元并不会大涨，因为市场对边境调整税已经有预期，一旦实施，不会推高美元太多，而且目前的美元已经被高估。如果届时推出的税改是一种组合拳形式的话，会有部分增值税在里面，这样会推高美国本土的物价，美元就不会大幅度上涨。出口业与支持边境调整税的观点认为，调整边境税长期而言能使美元更加强势，美元走强以后可降低进口成本，从而抵销短期内造成的涨价效应。当然，这项政策的评估也是非常复杂和具有变动性的。如果按此税改方案，同样是能源行业，产油的公司将受益，而炼油的公司则受损；进口商也会将成本转嫁给下游的消费者和分销商；对于供应链比较复杂的行业也很难评价，比如汽车行业，从原材料、中间加工到最后成品的整个供应链会多次进出美国边境，短期内较难以评估政策效果。

税制及贸易政策改革与美未来产业制高点

特朗普自竞选以来就点燃了中美贸易战的火药桶。贸易战是技术性的手段，但是美国新政府以贸易战为切入口，进行公司税收制度改革，显然是瞄准了美国未来产业发展的制高点。税改的核心部分边境税调整计划会与WTO产生规则上的冲突，还会与北美自由贸易协议冲突，但是美国不是不知道这些潜在的冲突，这说明新政府通过税收体制改革来引领经济发展的决心。税收体制改革会直接引起美国与其他国家尤其是中国的贸易战，但同时会增加美国政府的税收，增强美国的能源独立，引导制造业回流美国本土，增加美国就业，事实上美国的公司税率确实在当今世界属于最高层，实行这项改革有着广泛的认可度，而且可以让共和党在国内政治斗争中占据有利形势，可谓好处多多。

在这样的改革思路指导下，美国高知识产权附加值行业和能源行业将成为新政策的受益者，共和党在这个战略问题上有较多的共识。共和党提出的税收体制改革计划希望大幅降低公司税收，这将减少美国政府的税收收入，因此边境调整税可以为美国增加很多收入来弥补这部分税收流失。如果这个政策长久推行，这将是美国长时间以来的重大战略调整，会让高值资产和产品回流到美国国内。实际上美国一半的贸易是企业内部交易，即同一企业的外国和美国分部之间的交易。同时由于美国也是全球企业税最重的国家之一，企业都会把尽可能多的资产留在海外。美国抓住了未来产业的制高点，并且为此付出了大量的人力、财力投入，在未来全球产业竞争链条中，美国仍然希望其出口价值大大高于进口价值，同时培育出口核心竞争力，因此，这样的鼓励出口型税收制度改革方向符合美国长期的国家和市场产业战略目标。endprint

这项改革虽然围绕国内公司税制，但是其实主要针对向美国出口商品的国家，日本、韩国等并没有实力反对，只能转而采取增加在美直接生产投资的方式来规避负面影响，欧洲各国对此也无暇反对，那么该政策主要针对的其实就是中国等制造业大国。台湾、新加坡等地也会因为受到转口贸易的链式反应而产生负面效果。从这个角度来看，这项改革也是贸易战的一部分。當然，不仅中国有压力，就算美国国内，也有大量的公司和人群反对这项税收改革，他们认为进口税会推高油价、日用品、食品等大量消耗品的价格，会对普通民众的经济能力造成较大的打击，而且预估此项改革还会伴随美元的升值压力；另外，世贸协定和北美自由贸易协定的规则也会阻止这项改革政策，该机制的实施还会遇到广泛的来自商界和法律界的强大阻力。当然，最值得重视的阻力恰恰来自占多数席位的共和党内部，在民主党一致投反对票的前提下，共和党在众议院可以失去的票数已经非常少，更何况还有参议院。

因此，从政治妥协的角度看，还存在一种可能性，就是美国政府会让税改分阶段实施，这样做的原因是可以有较长的一段时间来冲抵美元的瞬间上涨给美国政府以及短期投资者带来的困难。因为理论上要有足够的时间让贸易商修改合同以调整美元汇率的变动，而且美元的缓慢上升对美国经济特别是通胀会有很大好处。另外，对于全球的金融市场来讲，也需要较长的时间来消化这项政策，否则一下子实行边境调整税将会显得有些急躁。现在的共和党肯定有非常强的意愿来推行公司税收体制改革，共和党在国会也必定有很多办法和手段来做这个事情。

美国能源政策的转弯及其影响

特朗普在竞选期间就清楚地表明了他对于美国能源政策的宏伟设想，而且这些能源政策的阐述与民主党是南辕北辙。从他的得票来看，能源政策吸引的选民确实对特朗普的当选极其关键。从这一点来看，这项政策具有极强的时代特征和群众基础。特朗普威胁要退出2015年的巴黎气候协定，要修改奥巴马时期制定的对化石燃料的限制性规定，鼓励传统能源的进一步发展，加大天然气供应及使用量，以增强美国的能源独立，增加就业岗位。

能源政策牵一发而动全身，美国的国家战略很大程度上都在服务于能源行业。特朗普能源革命纲领的核心是能源独立，其中的化石能源更是重中之重。因此，特朗普肯定要进一步放松对化石能源开采的监管，并用税收支持来鼓励这个行业的发展。而这样的执政理念就会立刻对《巴黎协定》产生实质性影响，甚至让美国退出协定。如果这一系列的执政理念得以实施的话，全球的传统能源价格极有可能会稳中有升，美国国内的油价也将提高，从而极大地利好美国能源产业，这符合美国原油生产商的利益，也符合特朗普政府扶持能源产业和提高就业的政策目标。

美国的能源产量近些年有所增加，达到每天40万桶，OPEC减产的100万桶/天被抵销了很大部分，而且特朗普批准了加拿大到墨西哥湾的输油管道，后期美国的原油产量很可能会增加到80～100万桶/天，因为美国政府很容易就可以增加陆上石油钻机数量，加大海上大陆架钻探力度。即使对于相对支持难度较大的煤炭产业，在核能受到巨大抵触的形势下，也可以实现清洁煤炭对于能源独立的补充作用。当然，在如此大的能源产量井喷的前提下，美国能源政策的一个两难因素就显现了，那就是价格的控制难度，因为美国无法保证能源价格的极大上升。在特朗普的政策价值里面，对油价的考虑比较中性，特朗普政府首要的目标是能源的独立、出口和就业形势的好转。

无论国际能源价格的走势如何，事实上能源价格与产量也并非绝对相关，美国如果在新的政策鼓励下实现极大的能源独立和能源出口能力，这对未来的中国肯定不是一个正面的政策效果，因为中国的能源需求量会变得非常大，而且中国目前的能源使用效率仍然较低，这会导致中国的能源独立性变得更差。在新的税收体制下，美国会大量出口天然气，中国非常缺乏天然气、乙烷等化工原料，会寄希望于从美国进口。能源是贸易的一个重要方面，所以美国的能源政策与中美之间可能发生的贸易战有着密切的关系。

从理论上来讲，美国加大能源出口量之后，中国享受平稳油价的可能性很大，但这不是中国政府能够把控的局面，对于能源消耗和进口量双双逐渐增长为全球第一的中国来讲，能源被动的局面没有得到改善，这是一个对中国下一步产业转型极其不利的外部环境。另外，还有一个相当严峻的挑战在于能源运输安全保障成本。美国的产能增加导致其能源独立和能源出口，因此美国主观上可以减少在中东能源运输线上的安全保障投入，或明确要求中国加大投入份额。这对于中国来讲，既是一笔经济账，更是一笔政治账。

国际政治经济格局的变化及中国的应对

特朗普当选为美国总统后，舆论不断指出由于其反全球化、反自由贸易以及能源独立等政策倾向，中美之间多年来形成的格局将会发生实质改变，进而必将影响国际政治经济秩序。其实，不从美国政治的巨大转变，仅仅从中国自身来看，经过近四十年的高速经济发展，中国的经济社会面貌已经发生了巨大的改变。从人类现代社会开启全球化进程以来，当前中国在全球的经济和政治份量达到了前所未有的高度。中国已经高调提出并实施“一带一路”倡议，主导了亚洲基础设施投资银行的建立，还在一系列国际公共产品的创制方面挑战了现有的国际秩序。2017年中国“两会”政府工作报告中“全球化”的词频达到13次，远远多于往年。

当然，现有的国际政治经济秩序自二战以来从未有过改变，中国无论是主动还是被动参与对现有国际秩序的修正，都将面临巨大的挑战甚至风险。从某种程度上讲，正是现有的国际秩序为中国提供了在国际舞台的巨大发展空间，使中国获得了长期的发展机会。中国下一步外交战略思想的核心之一就是，如何将中国巨大的能源消费能力转换成对国际政治经济体系的影响能力。这对中国来讲至关重要，但也困难重重。在中东与中国之间的能源航路安全问题上，中国一直在搭美国的便车，甚少深度介入中东局势，对于中国未来的能源外交战略这是一个负面因素。

能源与中东局势一直是美国和俄罗斯的博弈焦点，这是中国非常不容易介入的重要领域。相对来说，随着页岩气产量的爆发和逐步的能源独立，美国在中东能源问题上变得更加游刃有余。而中国则陷入两难境地，传统盟友俄罗斯近年来是依靠高油价支持经济社会发展的，而中国作为能耗大国则对高油价非常惧怕。因此，在能源与中东局势这个问题上，美国和俄罗斯都是中国的对手。而这个问题将会是中国参与国际政治经济新秩序绕不过去的重要环节。2017年3月16日，沙特国王高调访华，沙特明确希望中国在中东事务上发挥更大作用。这是国际格局变动的信号，反映了沙特在得不到美国新政府足够保护背景下的真实想法：沙特王室对于局势和财富的稳定十分担忧，因为政变和革命随时可以让沙特成为共和国。在沙特看来，一旦中东的局势开始急剧恶化，凭借沙特这支中东“少数民族”军队的战斗力，是无法保护自身的政权稳定的。一旦美国不保护沙特，沙特就是下一个科威特。endprint

美國新政府逐渐为世界打开了一张更大的能源地图，中国应当重视这个趋势。除了中东，加拿大、南美洲、非洲甚至美国都需要相当大的能源基础设施投入，中国倡导的“一带一路”沿线也是能源投入区域，在这样的背景下，中国应该从基础设施投资领域着手，加大全球能源投资布局。借领导亚投行运行机制的机会，加强中国在区域能源治理机制方面的协调能力和领导能力。从周边国家和地区始，逐渐代表发展中国家提供更多的促进世界共同发展的公共产品，营造开放、可持续发展的国际合作环境，同时加强宣传中国作为负责任大国的国际形象。

中国应当通过一段时间的努力实现对国际秩序的体制性贡献。当下的国际形势非常有利于中国实现这方面的战略目标，一方面欧洲社会受制于自身的经济、金融形势和社会政策，呈现出疲弱的社会面貌，无暇顾及中国对于区域经济体制的“增量改善”；美国新政府提倡大力收缩国际合作，甚至公开声称反对自由贸易和全球化，从而将国家的精力转回本土发展经济和解决就业问题。另一方面中国生产和需求占全球的份量急剧加大。因此，中国在提供新的国际公共产品的同时，要注意保持与欧美继续进行合作，最大化利用现有国际秩序中合理的成分，在具体执行新的公共产品协调机制的过程中，通过对比发现既有公共协调机制的不恰当之处，作出体制性贡献，从而推动现有国际体系和国际秩序向公正、合理、可持续的方向发展。

（本文系深圳大学人文社会科学青年教师扶持项目研究成果，项目编号：85202）

参考文献

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于宏源，2017，《话语权、能源博弈和国际体系变迁》，《学术前沿》，第2期，第32～37页。

David A. Weisbach， 2017， "A Guide To The GOP Tax Plan – The Way To A Better Way"， Coase-Sandor Institute For Law And Economics Working Paper， No.788， （1）：pp.1-67.

Susan Shirk， 2017， "Trump and China"， Foreign Affairs， March/April， pp.1-17.

Lucy Hornby， 2017， "China's emergence as top US oil buyer highlights economic ties"， Financial Times， April 5th.

责 编∕樊保玲

Abstract： Since Trump served as the new president， the US government's policies have undergone huge changes. The Trump government is going to introduce a series of major reforms that are likely to start from reform of the tax system， then straighten out the steps taken by the new government in adjusting the strategic thinking on US economic development， and gradually reflect the US re-arrangements for the tax， trade and energy policies， which is bound to have a considerable impact on China. The new US government's energy policy has gradually opened a larger energy map for the world. China should pay attention to this trend， proceed from the field of infrastructure investment， increase the global energy investment， and use the current favorable international situation， so as to make institutional contribution to the international order.

Keywords： US tax reform， Trade and energy policy， Trump governmentendprint