浅谈基层检察院如何加强对公安派出所刑事执法活动的监督

摘 要 检察机关对公安机关刑事执法活动的监督是检察职能的重要组成部分。因其刑事执法活动监督事后监督的滞后性、文证审查的片面性等原因导致刑事执法活动不规范发现难、发现后纠正难等问题。县级公安机关大部分案件集中在公安派出所，加强公安派出所刑事执法活动监督是基层依法治理的必然要求，是司法规范化的现实需要，是提升检察监督能力的迫切需要。目前，基层检察院对公安派出所的刑事执法活动监督存在信息不畅、监督手段缺乏刚性、监督效果不佳等问题，基层检察院需构建以派驻乡镇检察室、检察官办公室、员额检察官直接联系方式为内容的检力下沉监督模式，通过畅通信息渠道、搭建交流沟通平台、强化监督手段等方式加强派出所刑事执法活动监督。

关键词 检察监督 派出所 必要性 执法

作者简介：雷红英，四川省乐至县人民检察院，研究方向：刑事诉讼法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.124

当前，司法改革正进入深水区，职务犯罪侦查职能的转隶给检察机关的工作提出了重大挑战。公安派出所作为公安机关的派出机构，紧贴基层，县级公安机关大部分案件的办理都由公安派出所完成，其在维护农村治安稳定中发挥着举足轻重的作用。进一步加强公安机关刑事执法活动监督，是检察机关发挥自身职能作用的现实需求，也是司法规范化的迫切需要。基层检察院如何将监督力量下沉并延伸到基层的派出所，确保派出所依法全面地履行职责，从而更好地维护农村公平正义和保障农民群众合法权益，是新时期检察工作面临的重大课题。笔者试就如何加强对公安派出所刑事执法活动的监督谈一些粗浅的认识和看法。

一、加强对公安派出所刑事执法活动监督的必要性分析

（一）是推进基层依法治理的必然要求

党的十八届四中全会提出，推进基层治理法治化，加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。2015年最高检《关于深化检察改革的意见（2013- 2017 年工作规划）》提出，“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”。基层是法治建设的主要阵地，公安派出所是县级公安机关办理的刑事犯罪案件的主体。加强对公安派出所刑事执法活动监督，是检察机关更好发挥法律监督职能，维护基层司法公正，推进基层治理法治化的重要手段。

（二）是司法规范化的现实需要

当前，由于基层公安机关新进公安干警较多，工作經验不足、法律素养参差不齐、服务意识不强、监督机制缺失等原因，公安派出所在从事刑事执法的过程中，不同程度地存在侦查行为不规范、办案程序存在瑕疵、固定证据能力不足、案件补充侦查率高等问题。另一方面，人民群众对司法规范化的要求越来越高。因此，基层检察院应针对公安派出所执法不严格、不规范等问题，帮助其建章立制，堵塞管理漏洞，全面加强和规范派出所的执法活动。

（三）是提升法律监督能力和水平的迫切要求

检察机关因人力不足、空间局限、衔接不畅等制约，发现立案监督、侦查活动违法线索主要采取审查公安机关移送的案件材料这种被动监督和事后监督的方式，以向侦查人员口头纠正违法和书面纠正违法两种监督手段，监督效果欠佳，不规范问题屡禁屡犯。因此，加强对派出所刑事执法活动的监督，克服时间、空间局限，提升同步监督能力，是强化检察机关法律监督能力的现实需要。

二、存在的问题

当前，基层检察院通过提前介入侦查、引导取证等形式，对派出所刑事执法活动监督取得了一定成效，但由于监督信息渠道不畅、手段不多、人员力量不足等原因，主要存在以下几个方面问题：

（一）监督信息尚未实现共享

目前，基层政法系统案件信息共享平台尚未建立，监督公安派出所刑事执法工作，仍然采取现场巡查、调阅案卷材料、召开联席会议等传统的工作方式，这就导致检察机关需要投入较多的人力、物力和财力。因基层检察院人力有限、巡查时间有限，导致监督工作开展参差不齐。

（二）监督手段缺乏刚性

发《纠正违法通知书》、《检察建议书》是基层检察院监督、规范公安派出所刑事执法活动中发现问题的主要方式。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第571条的规定，如果检察机关提出的纠正意见不被接受，公安机关要求复查的，应当在收到公安机关的书面意见后七日以内进行复查。经过复查，认为纠正违法意见正确的，应当及时向上一级人民检察院报告；上一级人民检察院经审查，认为下级人民检察院的纠正意见正确的，应当及时通知同级公安机关督促下级公安机关纠正。从整个监督方式来看，最终的威慑力来源于上级公安机关。单从检察机关的角度，不仅程序繁琐，也无实际的强制力。因缺乏刚性的强制手段，检察监督的权威性将受到严重影响。

（三）监督效果有待增强

近年来，基层检察院逐步重视对公安派出所的刑事执法活动监督。但由于人力有限、工作量大、重视程度不一等影响，受现有条件的限制，对公安派出所的监督尚处于起步阶段。

三、加强对公安派出所刑事执法活动监督对策建议

（一）突出监督重点

以往检察机关对公安机关的刑事执法活动监督大多集中在对案件的审查中，监督检查集中在县级公安部门。要监督关口前移，检察机关对公安机关刑事执法活动监督的内容也应当是对公安派出所监督内容。同时，应突出以下重点：

一是对公安派出所刑事立案的监督。即对不应当立案而立案行为的监督、应当立案而不立案行为的监督、对立案监督后侦查行为的监督，切实解决立后不侦、捕后不侦、侦而不结等问题。

二是对刑事侦查活动的监督。如对证据来源合法性的监督，对搜查、查封、扣押、冻结等财产性侦查措施的监督，对漏罪漏犯的监督，对羁押和办案期限的监督，对刑事撤案活动的监督等。

三是对公安派出所刑事和解案件的监督。针对违背和解程序滥用和解，将不符合条件的案件纳入刑事和解；违背当事人意愿强行和解；利用和解逃避侦查责任，大事化小、小事化了等问题重点监督。endprint

四是对派出所不作为和不积极作为行为的监督。

（二）创新工作方式

以往，对公安机关刑事执法活动监督主要以侦查监督部门为主，公诉部门、控告申诉部门、刑事执行部门等为补充。由于侦查监督部门长期存在事多人少矛盾，监督效果难以提升。目前，司法责任制改革已基本完成，员额检察官履职基本到位。面临新形势，对公安派出所的刑事执法活动监督形式也应适当调整。建议：

一是发挥派驻乡镇检察室员额检察官的监督作用。在已经设立派驻乡镇检察室的基层检察院，将监督关口前置，利用派驻乡镇检察室贴近基层的有利因素，充分发挥派驻乡镇检察室员额检察官的作用加强对公安派出所的监督。

二是设立检察官办公室。加强公、检协作沟通，在案件量大的公安派出所所在地设立检察官办公室，按照就近办公原则，加强对派出所的执法监督。

三是建立检察官直接联系公安派出所工作方式。通过员额制检察官定点联系公安派出所，明确责任，强化监督。

（三）健全监督长效机制

1.畅通信息渠道

一是建立刑事案件信息共享平台。大力加强信息化建设，积极搭建公、检、法信息互通电子平台。公安派出所将所有刑事案件的立案、侦查、采取强制措施及结案移送等情况，传送到信息共享平台中自觉接受检察机关监督，实现检察监督由事后到事中、由被动到主动的转变。

二是健全联席会议制度。定期召开由检察院、公安机关主管刑检、刑侦工作的领导及员额检察官共同参加的联席会议，通报相关工作情况，探讨法律适用、执法规范、配合协作等问题，及时解决工作中遇到的新情况、新问题，促进公安派出所规范執法，提升办案质效。

三是建立执法信息通报制度。将本月刑事立案监督和侦查活动监督情况向公安派出所通报，以公开的方式引起公安机关从上到下对刑事执法活动监督的重视，督促整改落实，强化监督效果。

2.健全提前介入、引导侦查机制

对于未成年人涉嫌犯罪的刑事案件、重大疑难复杂案件和新型犯罪等案件，坚持适度引导，提前适时介入侦查，既主动把握案情，及时纳入监督范围，又引导公安派出所调查取证，就案件定性、证据固定等提出中肯的意见和建议，从而形成打击犯罪的合力，提升办案质量。

3.建立巡查监督和专项监督制度

通过定期进行巡查监督、进村入户巡访回访等方式，对公安派出所刑事执法活动进行全面监督。同时，对公安派出所办理类案进行监督引导、监督检查，明确执法办案标准。通过调阅案卷、查看资料、与当事人交流、与办案人员沟通、倾听群众意见等方式进行监督检查，及发现公安派出所执法办案中存在的问题，提出纠正意见。通过分析辖区内公安派出所刑事执法活动的动态变化和整体情况，掌握刑事案件发案、破案的规律，就执法办案提出有针对性的检察建议，提高刑事案件的办案质效。

4.畅通举报、控告、申诉通道

群众的举报、控告以及申诉是检察机关目前进行立案监督、侦查监督职能的重要信息来源。坚持定期走访。在接受公民和有关单位举报、控告时获得案件线索的同时，应主动走访基层干部群众、企业和学校，并且将这种走访演变成一种制度化、常态化的工作模式。

5.监督纠正方式多元化。

一是口头纠正。发现公安派出所在执法活动中 出现的轻微违法、程序瑕疵等，及时以口头方式提出纠正意见。

二是书面通报。对公安派出所在执法活动中一段时间普遍性存在的问题，进行梳理、分析、总结，以通报的形式提出整改建议。

三是发法律文书。对公安派出所某一个案中出现的严重的违法情形或者针对公安派出所刑事办案活动中经常性、普遍性的违法问题，向派出所的派出机关发出《纠正违法通知书》、《检察建议》等法律文书。

参考文献：

[1]张智辉.中国检察——强化法律监督的制度设计.中国检察出版社.2004.

[2]李建超、张福坤.对派出所法律监督要注意发挥触角作用.检察日报.2013-09-15.endprint