甘肃省农业废弃物回收利用法制对策探析

高琳珍　张小军

摘 要 农业废弃物主要分为畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物等五类废弃物。我国农业废弃物回收利用立法具有法律生态化、部门规章具体化和立法对象精细化的特点。甘肃省农业废弃物回收利用立法不足明显。甘肃省农业废弃物回收利用的法制对策涉及健全完善回收利用立法、健全完善源頭控制立法和健全完善末端治理机制。

关键词 甘肃省 农业 废弃物 回收利用 法制对策

基金项目：2015年甘肃省高等学校科研项目“甘肃省废弃物回收利用法制对策研究”部分研究成果，主持人张小军，项目编号：2015B—156。

作者简介：高琳珍、张小军，甘肃林业职业技术学院，副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.093

一、农业废弃物的内涵、特点及分类

（一）内涵及特点

农业废弃物是指在农业生产、农产品加工、畜禽养殖业和农村居民生活中产生的各类排放物。农业废弃物具有四个特点：一是资源可再生性。农业废弃物大量来源于植物光合作用的产物，是一种重要的生物质资源和可再生资源，其不同于化石能源等不可再生资源，具有资源可再生性。二是资源可持续性。由于农业废弃物具有可再生性，生物质能可以提供各种物质和能量，因而，通过合理开发、科学规划和有效管理可以实现资源可持续开发和可持续利用，从而维护能源安全、优化能源结构，促进农村和农业发展，推动经济社会的可持续发展。三是资源丰富广泛性。我国既是农业大国，也是生物多样性最丰富的国家之一，生态系统丰富多彩，生物质种类多样，农业废弃物资源丰富，各地资源分布广泛，发展潜力巨大，开发利用前景极其广阔。四是资源利用多样性。农业废弃物中含有纤维素和半纤维素等多种可利用物质，而纤维素可转化为清洁燃料和化学品乙醇。农业废弃物利用方式多种多样，既可转化为生物柴油、燃料乙醇等含氧燃料，也可直接气化获气化发电，回收利用潜力巨大。

（二）分类

农业废弃物主要分为以下五种类型：一是畜禽粪污。主要包括牲畜粪便、家禽粪便以及栏圈铺垫物等农业废弃物。畜禽粪污产生量大，且所含污染物种类和数量多，对空气、水体和土壤污染严重。 二是病死畜禽。主要包括生病死亡的牲畜、家禽的尸体等农业废弃物。我国饲养的家畜家禽数量和病死的家畜家禽数量都大，病死畜禽无害化处理水平偏低。三是农作物秸秆。主要包括小麦、水稻、玉米、油菜、棉花、甘蔗和其他农作物收获籽实后的剩余茎叶部分。农作物秸秆既是一种粗饲料，也是一种用途广泛的可再生生物资源。四是废旧农膜。主要包括农业生产中废弃的地膜、农民生活产生的塑料袋、塑料瓶等其它废旧塑料制品。废旧农膜残存期长，自然条件下很难降解，容易产生农业面源“白色污染”。五是废弃农药包装物。主要包括在农业生产中产生的、不再具有使用价值而被废弃的农药包装物，如各种材质的瓶、桶、罐、袋等农药包装器具。废弃农药包装物内残留的农药污染大气、土壤和水质，对人畜安全的隐患极大。

二、我国农业废弃物回收利用的立法现状及立法特点

（一）立法现状

我国农业废弃物回收利用立法涉及《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》等法律及部门规章和地方性法规规章。《环境保护法》规定较为笼统。《固体废物污染环境防治法》进行了全面规定：使用农用薄膜的单位和个人应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。《循环经济促进法》明确规定：国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。1999年4月国家环境保护总局等六部委发布《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，这是我国第一部关于农业废弃物秸秆综合利用的部门规章。 2001年5月国家环保总局发布《畜禽养殖污染防治管理办法》。2016年8月农业部等六部委联合发布《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，这是我国第一部专门规定农业废弃物资源化利用的部门规章。

（二）立法特点

一是农业废弃物回收利用法律生态化。我国农业废弃物回收利用立法日益彰显生态化趋势，从《环境保护法》到《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》，从一般法到特别法，从笼统原则的法律规定到全面具体的法律规定，农业废弃物回收利用相关法律规定日益以生态文明为导向，大力发展循环经济，推动资源综合利用，促进经济社会可持续发展。二是农业废弃物回收利用部门规章具体化。农业废弃物回收利用部门规章多由相关部委联合制定，立法主体众多，规定详细具体，从秸秆综合利用、畜禽养殖污染防治，再到农业废弃物资源化利用，责任分工更加明确，协作配合更加紧密，配套政策更加可行。三是农业废弃物回收利用立法对象精细化。从农业污染源、农用薄膜、畜禽规模养殖到农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等规定，再到畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、废旧农膜及废弃农药包装物等规定，我国农业废弃物回收利用立法对象日益精细化，推动我国农业可持续发展。

三、甘肃省农业废弃物回收利用现状及立法不足

（一）回收利用现状

甘肃省是农业大省，地貌复杂多样。近年来，甘肃省大力推进农业农村改革，转变农业发展方式，积极促进农业废弃物回收利用，大力发展循环经济，防治农业面源污染，走出了一条资源节约型和环境友好型的现代农业发展之路。2017年甘肃省农业废弃物资源化利用持续推进，全省各地因地制宜发展第三方治理和社会化服务，大力推广适合当地资源环境条件的畜禽粪污综合利用技术模式，力争规模化畜禽养殖废弃物利用率达到85.5%；大力推广“果沼畜”、“菜沼畜”等秸秆综合利用循环生产模式，推进秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化，力争农作物秸秆综合利用率达到82.2%；加快治理废旧农膜白色污染，促进废旧农膜回收利用的监管与服务，力争废旧农膜回收利用率达到79%。 当然，农业废弃物量大面广，各地农村乱堆乱放、随意焚烧，污染环境现象仍然存在。endprint

（二）立法不足

一是农业废弃物回收利用立法欠缺。目前，甘肃省尚未制定地方性法规或政府规章《甘肃省农业废弃物回收利用办法》，农业废弃物回收利用的地方性法规或政府规章保障严重不足，但却出现了《天祝藏族自治县农业废弃物管理办法》。2016年国家发布《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》之后，甘肃省尚未制定本省的配套方案。甘肃省农业废弃物回收利用管理依据主要包括：《甘肃省畜禽养殖场养殖小区建设规范暨备案管理办法》（2007年）、《甘肃省农业生态环境保护条例》（2007年）、《甘肃省加快转变农业发展方式的实施方案》（2015年）、《甘肃省农村垃圾治理实施方案》（2016年）、《甘肃省农村生活垃圾管理条例（草案）》（2017年）。上述相关规定针对农业废弃物回收利用的条文少内容少，抽象原则，执法依据严重不足。二是农业废弃物源头控制立法欠缺。目前，甘肃省关于农业废弃物源头控制的相关规定十分鲜见。由于农业废弃物产生的高度分散性及污染排放的时空不确定性，因而通过法律法规从源头控制和减少农业废弃物的产生是最佳选择。三是农业废弃物末端治理机制不足。目前，甘肃省农业废弃物末端治理存在执法方式简单、片面，缺乏有效激励机制的问题。

四、甘肃省农业废弃物回收利用的法制对策

（一）健全完善农业废弃物回收利用立法

首先，制定农业废弃物回收利用专项立法。由于甘肃省缺乏农业废弃物回收利用专项综合性立法，可以制定地方性法规——《甘肃省农业废弃物回收利用条例》、或制定地方性政府规章——《甘肃省农业废弃物回收利用办法》。专门规定农业废弃物回收利用原则、政府监督管理职责、项目扶持、鼓励引导、回收利用、服务监督和法律责任，采取政府支持、市场运作、社会参与、分步实施的方式，全面规定各类废弃物回收利用具体措施，从而加强农业废弃物回收利用宏观管理和专项调控，探索构建农业废弃物资源化回收利用的有效治理模式。其次，健全完善农业废弃物回收利用的相关规定。根据国家农业废弃物资源化利用试点方案，制定《甘肃省推进农业废弃物资源化利用试点方案》，探索形成可复制、可推广和可持续的农业废弃物回收利用模式和机制。健全完善《甘肃省畜禽养殖场养殖小区建设规范暨备案管理办法》（2007年）、《甘肃省农业生态环境保护条例》（2007年）等相关规定，适当增加农业废弃物回收利用相关规定，配套依法保障甘肃省农业废弃物资源化回收利用的有效治理模式。

（二）健全完善农业废弃物源头控制立法

首先，健全完善农业投入品合理使用的激励机制。从源头控制和减少农业投入品的数量是减少农业废弃物产生数量的重要举措。应健全完善农业投入品减量提效补偿机制，各级政府要加大对农业投入品减量提效的技术研发支持和奖励力度，引导建立多渠道、多层次和多方位的奖励资金筹措机制；倡导激励农民合理使用农业投入品，实施化肥和农药零增长行动，建立农业投入品合理使用技术体系，促进农产品安全生产和源头控制，推广减量化和清洁化农业生产模式，发展生态循环农业，促进农业生态保护的机制创新，构建农业可持续发展机制。其次，健全完善农业废弃物源头控制税收机制。税收机制是运用经济调控手段来加强农业废弃物的源头控制。各级政府一方面可以对农业投入品生产企业在生产环节征税，促进农业投入品价格上涨来减少使用量；另一方面可以对农业投入品市场价格进行适度调控，确保农业投入品优质低价，激励农民合理施肥和科学施肥，从而加强源头控制和减少资源浪费。

（三）健全完善农业废弃物末端治理机制

首先，探索建立农业废弃物回收奖励机制。健全农业废弃物回收网点，实行农民农业废弃物回收奖励机制。各级政府应设立农业废弃物回收奖励资金，列入地方财政预算资金管理，对交回农业废弃物的农民予以奖励，充分调动广大农民参与农业废弃物末端治理的积极性。同时，实行农业废弃物回收加工企业和回收网点以奖代补机制。每年根据回收加工企业和回收网点的回收加工量，各级政府应设立专项资金，实施以奖代补机制，对农业废弃物回收加工企业和回收网点给予适当补贴，形成农业废弃物末端治理的良性奖励机制。其次，健全完善农业废弃物污染处罚机制。各级政府应对农业废弃物使用和管理不善，导致土壤、水源和环境严重污染的，根据当事人违法犯罪情节轻重，依法對相关责任人给予行政处罚，构成犯罪的依法移送司法机关追究其法律责任。

注释：

吴启发.畜禽粪污的危害、处理与利用.石家庄：中国畜牧兽医学会2009学术年会论文集（下册）.2009.659.

陈维春、杜欢.论中国农业废弃物资源化综合利用立法史.华北电力大学学报（社会科学版）.2013（2）.10-11.

2017年甘肃省农业农村经济工作展望.甘肃日报.2017/1/13.endprint