违法行政行为检察监督制度探析

苏扬　张宏波

摘 要 随着国家监察体制改革的深入，职务犯罪案件侦查权开始从检察机关剥离，统一由新成立的国家监察委员会行使。作为国家法律监督机关，检察机关法律监督地位由此更加突出，如何进一步加强法律监督权的行使，成为检察机关面临的重要任务。现阶段，检察机关的法律监督权主要围绕诉讼领域展开，不仅范围过窄，而且行使受到掣肘。在行政领域，对于违法行政行为检察监督权法律并没有专门规定，实践中主要监督方式也限于检察建议、行政公益诉讼等，本文分析了违法行政行为检察监督的范围及现状，提出了完善违法行政行为检察监督的四项举措。

关键词 违法行政行为 检察监督 范围

作者简介：苏扬，天津市东丽区人民检察院检察员；张宏波，天津市东丽区人民检察院助理检察员。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.012

党的十八届四中全会上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称决定）中指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这为检察机关对违法行政行为进行检察监督提供了制度基础。2016年3月，曹建明检察长向十二届全国人大四次会议报告检察机关2015年的工作时指出，自2015年7月起检察机关开始探索提起公益诉讼和对违法行政行为监督的制度。显然违法行政行为检察监督成为继行政诉讼监督后检察机关在行政领域又一监督职权。

一、违法行政行为检察监督的内涵

（一）违法行政行为检察监督的含义

行政权是国家权力体系的重要组成部分，随着社会经济的发展，行政权也逐渐膨胀，涉及领域越来越广、与公民日常生活息息相关。行政权具有法定性、职权性、强制性，并且一经作出具有公定力、约束力与执行力，使得行政主体在行使权力时处于优势地位，另一方主体（行政相对人）往往成为权利义务损益的对象。行政主体（包括行政机关及法律、法规授权行使行政职权的组织）代表国家行使行政权的过程中，必须依照法定的职责、权限、程序，依法行使行政权。行政行为的实体违法和程序违法，在对国家、公共利益和公民个人权益造成影响的同时，也会对国家权力的公信力造成损害。为了把权力关进制度的笼子里，必须对行政权的行使进行监督。违法行政行为检察监督是指检察机关对行政主体违法行使行政权的行为进行的监督。违法行政行为检察监督是行政检察监督的重要组成部分。一直以来，在行政领域检察监督始终局限在对生效行政判决的抗诉上，行政检察监督也片面的被定位为行政诉讼监督。基于此，检察机关行政监督权的作用被大打折扣。党的十八届四中全会以来，违法行政行为检察监督权得到了国家政策层面的认可与重视，检察机关作为国家法律监督机关，有职责对行政主体违法行政行为进行必要的监督。

（二）违法行政行为检察监督遵循的原则

行政执法领域范围广，要求检察机关对每一行政行为的行使是否合法进行监督是不现实的。检察机关对违法行政行为的检察监督不能构成对行政权行使的不当干涉。检察监督应当发挥“到位不越位，补台不拆台”的效果。对违法行政行为进行检察监督必须遵循一定的原则。

1.补充原则

检察机关在履行职责中发现违法行政行为，而行政相对人正通过其他救济途径，如行政复议、行政诉讼寻求救济时，检察机关此时不宜行使检察监督权。

2.有限原则

对违法行政行为的监督应遵循有限性的原则，不能影响正常行政权的行使，只有在符合法定的范围和条件时才能进行。 检察机关对违法行政行为进行检察监督体现的是一种权力的制衡，行政权行使遵循效率，检察权监督追求公正，二者必然产生一定的价值位阶冲突，因而对违法行政行为进行监督必然突出监督重点，不能盲目扩大监督范围。

二、确立违法行政行为检察监督的依据

（一）制度基础

我国检察机关的法律监督权由来已久，在1954年的《宪法》中规定“最高人民检察院对于国务院所属各部委、地方各级国家机关、围家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”现行的1982年《宪法》第一百二十九条明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这都充分说明我国检察机关的职能定位是法律监督机关。此外，在行政领域一些零散的法律中也规定了检察机关的法律监督权。如《中华人民共和国人民警察法》第四十二条明确规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”《治安管理处罚法》第一百一十四条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。”可见，在一些行政法律中，早已规定了检察机关对违法行政行为检察监督权。但受各种因素的影响，现阶段我国检察机关的法律监督权主要集中在诉讼领域，主要监督对象体现在对三大诉讼案件的事实认定与法律适用上。党的十八届四中全会通过的《决定》中，明确了“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这一规定，在党的决策层上，赋予了检察机关在行政领域更大的监督权，使检察机关对違法行政行为进行监督有了制度保障与理论基础。

（二）现实必要性

1.行政权扩张属性决定

权力制衡是整个社会权力体系的运行机制。行政权与司法权、立法权并存，成为主权国家权力体系的三大支柱之一。在国家权力结构中，行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的国家权力，与公民、法人、非法人组织的切身利益密切相关。随着我国改革开放的深入，国家经济社会生活发生了巨大变化，出现了许多新领域、新事物，国家行政管理的领域也因此越来越广，涉及的利益群体越来越多，行政权在整个国家权力体系中呈现不断扩张的趋势。权力的膨胀，如果不加以监督，在一定程度上就会被滥用。虽然行政权是以国家的名义行使的，但最终权力的具体操作者还是行政主体的工作人员，作为社会关系中的个体，行政主体的工作人员在行使行政权的过程中不免受到金钱、女色、亲情等不良因素的掣肘，如果其法律意识淡薄、自我约束力不强，很容易因一己私利，不顾法律的规定而违规用权，对行政相对人的权益造成损害。行政权的扩张性及滥用风险性，需要其他权力对行政权进行制衡，因而检察机关对违法行政行为进行检察监督，可以督促行政主体及其工作人员树立廉洁意识，依法行使行政职权。endprint

2.現有监督体系不足

（1）立法机关监督很难发挥作用。2006年8月27日通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二条明确规定：各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。虽然该法赋予的各级人民代表大会常务委员会的监督权利，但监督形式主要是听取和审议一府两院的工作报告，对有关法律法规实施情况进行专项检查，对特定问题进行调查等，人大常委会监督形式针对性强，加上人大常委会采取定期开会形式进行决策，在实践中很难对具体违法行政行为即时进行监督。

（2）行政机关内部监督作用不显著。行政机关内部监督机制主要包括行政复议、行政监察等。行政复议需要公民、法人、其他组织的申请才能启动，且行政复议是上级行政机关对下级行政机关的行政行为合法性进行审查，行政机关上下级系隶属关系，复议机关在裁定时不是处于中立地位，复议决定的公信力因而受到群众质疑。行政监察主要针对行政机关工作人员贪污、渎职行为进行的，行政监察的对象是行政机关工作人员，违法行政行为只是作为判定行政机关工作人员是否依法履职的参考依据，很难起到对违法行政行为起到监督纠正的效果。

（3）法院审判监督保障力不足。法院审判监督指的是人民法院在行政诉讼中对行政行为的合法性进行审查。首先，行政诉讼本身是一种“民告官”的诉讼，许多群众怕政府“事后算账”，心存畏惧，不敢轻易提起。其次，行政相对人提出的行政诉讼本身要受到法院受案范围的限制，很多行政相对人的诉求因超出法院受案范围而无法通过行政诉讼得到救济。最后，法院审判监督往往发生在行政相对人合法权益受到实际损害之后，监督具有滞后性，案件审理周期长，行政相对人不免受到诉累影响。

三、违法行政行为检察监督范围考量

行政行为以其对象是否特定为标准，划分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为主要是行政立法行为及制定其他行政性规范性文件的行为。抽象行政行为因对象不特定，一般不会对公民的权利义务产生直接现实的影响。具体行政行为是指行政主体依法实施行政管理的行为，具体行政行为有确定的行为对象，即行政相对人，具体行政行为的实施会对行政相对的人权利义务产生实质影响。行政主体违法行政行为既可能是违法制定行政文件也可能是违法实施行政管理。对于违法行政行为检察监督范围，理论界观点不一，有的学者主张广义论，行政主体违法行使的抽象行政行为和具体行政行为均应纳入检察监督的范围，由于检察机关作为国家法律监督机关，不仅对行政主体违法行使行政权的行为进行监督，而且对行政主体违法制定的行政文件有权进行合法性审查。有的学者主张采取狭义论，将违法行政行为检察监督范围的范围限定在行政主体违法行使行政管理权的行为，即具体行政行为。

笔者同意狭义论。主要基于：一是关于行政文件合法性审查，根据《立法法》的规定，上级国家行政机关或同级国家权力机关有权对抽象行政行为的合法性进行审查，有权改变或撤销不合理的行政立法、决定或命令。因而对于抽象行政行为完全可以根据法律位阶的规定，由国家权力机关和上级行政机关进行审查，检察机关无需对抽象行政行为行使检察监督权。二是行政主体制定的行政文件，大多专业性较强，技术性指标众多，而检察干警长期重视刑事犯罪领域研究，对行政领域很少涉猎，检察干警对行政文件进行审查，需要投入大量人力、物力，造成司法资源的浪费。三是党的十八届四中全会通过的《决定》中要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《决定》将检察机关对违法行政行为的检察监督线索来源限定在履行职责中，可见违法行政行为对国家、公共利益和公民个人权益造成了实际损害，而抽象行政行为因为对象不特定，造成的损害一般也不是现实性的，因而检察机关很难在履行职责中发现抽象行政行为违法。

综上，检察机关现阶段对违法行政行为检察监督范围应当限定为具体行政行为，即行政主体违法实施行政管理对行政相对人权益产生损害的行为。

四、违法行政行为检察监督的现状

（一）违法行政行为检察监督线索来源途径较少

检察机关履行法律监督职权，线索来源必不可少。关于检察机关对违法行政行为进行法律监督的线索来源，无论是《宪法》还是《人民检察院组织法》都没有明确的规定。党的十八届四中全会通过的《决定》中将检察机关发现违法行政行为的线索来源规定为检察机关“履行职责中”发现。关于“履行职责中”的认定，四中全会《决定》中未作出具体解释。参照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条第二款规定：人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。据此可以推断出检察机关发现违法行政行为线索来源主要集中在刑事诉讼领域。这样的规定，面对纷繁复杂的行政执法领域，不免线索来源途径过于狭小。伴随着国家监察体制改革的不断深入，职务犯罪侦查权将转属国家监察机关行使，这在一定程度上进一步缩小了检察机关通过履行职责获取违法行政行为线索的途径。

（二）违法行政行为检察监督方式有限

现阶段，检察机关对行政违法行为监督的方式主要有三种：

1.检察建议

通过向行政机关或上级主管单位提出检察建议，督促行政机关依法履行法定职责，纠正违法行政行为或违法不作为。

2.支持起诉

检察机关支持作为行政行为相对人的公民、法人或其他组织对违法行政行为或违法不作为提起行政诉讼。

3.行政公益诉讼

行政违法行为侵害国家利益、公共利益时，无直接行政相对人提起行政诉讼时，由检察机关代表国家依法向人民法院提起行政公益诉讼。

检察建议作为检察机关经常采用的检察监督形式，其只是一种建议性文书，缺乏强制执行的效力，在行政机关不纠正违法行政行为时，检察机关很难采取进一步监督举措。即便相关行政机关回复同意纠正违法行为，检察机关对后续执行情况也无法进行跟踪监督。支持起诉的启动要求必须是国家、公共利益或弱势群体的合法权益受到违法行政行为的损害，检察机关才支持有关组织和个人提起行政诉讼。支持起诉的提起不仅范围受到一定的限制，并且是否最终提起诉讼由行政相对人自主决定，检察机关无权进行干预。行政公益诉讼是检察机关新兴的一种检察监督方式。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，人民检察院提起行政公益诉讼的案件范围限定在履行指责中发现的生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到损害等情形，并且要求事先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责，只有当行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。 可以看出，行政公益诉讼的提起以检察机关发出的检察建议后，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于侵害状态作为前置条件。当前行政公益诉讼作为法律监督方式不仅针对违法行政行为的范围有限，而且启动受到检察建议处理情况的制约。endprint

（三）违法行政行为检察监督程序规定缺失

以往检察机关行政检察监督权主要体现在对生效行政判决的抗诉权。检察机关对违法行政行为的监督只是一种间接性监督，即通过对生效行政判决提出抗诉来对具体行政行为的合法性进行审查。现今，国家从政策上赋予了检察机关在履行职责中发现的违法行政行为进行督促纠正的权力，但检察机关如何行使这项权力，在程序上如何具体操作，在立法上仍是空白。因而现阶段检察机关对违法行政行为进行检察监督只能算是一种“字面上”的监督权，如果缺乏具体操作程序的规定，不仅检察机关行使权力于法无据，而且行政机关的抵制心理会越加强烈。缺少程序的法律监督权，监督的质量与效果也很难让行政机关及社会大众信服。

（四）行政检察监督队伍人员薄弱

在现今检察机关内设机构中，民事与行政检察业务统一由民事行政检察科负责。受传统思维影响，自侦业务与刑检业务被公认为检察机关的主流业务，职务犯罪侦查局、侦查监督科和公诉科同样被视为检察机关的精英之地。而民事、行政检察只是作为刑事检察的补充，民行部门自然处于检察机关的边缘地带。因为案件数量有限，大多数基层检察机关只有3-4名检察人员办理民事、行政检察业务。民事、行政检察涉及民事、行政法律庞杂，专业化、技术化水平高，而从事民行检察业务的检察官，大多都是从其他部门调任，很少长期专门从事民事、行政检察业务。随着经济社会发展，行政权力深入到各行各业，专业化、技术化程度越来越高，如专利、版权等，检察机关行政检察队伍薄弱更加难以应对这样的现实，无法适应检察权有效制约行政权的要求。 同样，在现有的检察机关各项业务培训中，明显呈现重刑事、轻民行的倾向，民行检察官业务素质提升空间有限。

五、违法行政行为检察监督的完善

（一）扩充违法行政行为检察监督线索来源途径

线索来源无论对查处案件还是对检察监督而言，都至关重要，可以说，线索来源是进行检察监督的“发动机”。面对错综复杂的行政执法领域，没有可靠的线索来源，对违法行政行为进行监督无疑是大海捞针。党的十八届四中全会通过的《决定》中虽然明确了检察机关对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为进行纠正的权力，但将线索来源限于履行职责中发现。这不免过于狭窄。检察机关的履职权限与行政机关的管理权限相比，显然不在同一水平上。在履行职责范围外，检察机关可以探索其他违法行政行为线索来源途径。

1.建立信息共享平台

现今，国家要求健全“两法衔接”机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。 “两法衔接”信息共享制度为检察机关对违法行政行为进行检察监督提供了有益参考。检察机关可以依靠先进科技，建立行政执法机关与检察机关信息共享平台，并预先设置行政行为合法性判断指标，利用大数据对平台收集的行政执法信息进行筛选、监控。基于此，检察机关可以利用科技手段及时发现行政执法领域违法线索。

2.探究重大具体行政行为报送备案机制

重大的具体行政行为是指对相对人权益或者国家、社会公共利益有重大影响的行政行为，例如公安、国土、环保、食品药品等重点领域的有公定力、确定力、拘束力和执行力的行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制等各类行政处理行为。 检察机关作为国家法律监督机关，有权要求行政机关作出重大具体行政行为后及时向检察机关备案，检察机关通过审查行政行为作出的理由与事实依据等判断其是否符合法律规定。

通过以上举措，既保证了检察机关对违法行政行为检察监督线索来源的广泛性，又突破了基于履行法定职责发现行政违法线索过窄的颈瓶。

（二）擴展违法行政行为检察监督方式

现阶段检察机关对违法行政行为进行检察监督主要采取检察建议、支持起诉、行政公益诉讼等三种方式。三种方式在一定程度上对违法行政行为起到了纠正作用。但从检察权的法律监督权定位而言，应当进一步探索其他实用性强的违法行政行为检察监督方式。

1.调查取证权

2012 年《民事诉讼法》修改时赋予了检察机关民事检察监督的证据调查权，未来《行政诉讼法》修改时应参考《民事诉讼法》，赋予检察机关因履行行政监督职责的需要有向行政机关和其工作人员调查核实情况和调阅卷宗的权力。 检察机关在履行职责中发现违法行政行为的线索后，如果缺少调查取证权，对违法行政行为的检察监督就无从谈起。因而，检察机关可以根据实际情况，有权采取询问行政相对人、相关证人，并就专业性问题聘请有关机构进行鉴定等调查取证措施。赋予检察机关调查取证权，可以为检察机关对违法行政行为的认定提供可靠的依据。

2.纠正核实权

纠正核实权是对违法行政行为纠正效果的跟踪监督。赋予检察机关纠正核实权，避免了以往检察监督中“一纠了之”的监督状态。对于违法行政行为，检察机关发出检察建议后，行政机关及时纠正的，或检察机关发出《纠正违法通知书》后，责令行政机关限期纠正的，行政机关应当将证明纠正情况的文书、证据材料及时反馈给检察机关，检察机关应当对纠正执行情况进行核实，这样，有效避免了违法行政行为停留在文书之间“字面上“的纠正状态。

3.建议惩戒权。对于行政机关不积极履行法定职责，导致行政相对人的合法权益陷于现实的、紧迫的危险并发生实际损害，此时要求行政机关履行法定职责已经失去实际意义，检察机关对于怠于履行法定职责的行政机关工作人员有权建议组织部门、人事部门对其予以行政处分。

（三）制定违法行政行为检察监督程序性规范

检察机关作为国家法律监督权的行使者，必须依据法律的规定行使权力。明确的程序是保障权力正确行使的前提。因而有必要在法律中明确违法行政行为检察监督的程序性规范。

1.明确受案标准

检察机关对违法行政行为进行检察监督，必须有明确的受案标准。一是行为的主体必须是行政机关或法律、法规授权行使行政权力的组织。二是行政主体作出的行政行为必须是具体行政行为，即对行政相对人的权益产生现实的、直接的影响。三是行政主体在实施具体行政行为时违反法律规定。违反法律规定指行政主体在实施行政行为时超越职权、滥用职权或严重违反法定程序。四是对行政相对人权益产生不利后果。违法行政行为要对国家、公共利益或者公民的合法权益带来不利后果。五是未处在私力救济程序中。对违法行政行为进行检察监督，必须坚持补充原则。如果行政相对人对违法行政行为已经申请行政复议或提起行政诉讼，检察机关在行政复议决定未作出前或法院未作出行政判决前，不宜对违法行政行为行使检察监督。endprint

2.筛选违法行政行为线索

检察机关刑事检察部门发现的违法行政行为线索，应当及时移送本院行政检察部门，行政检察干警应当对线索认真进行甄别，认为需要进行检察监督的，应当及时上报主管领导审查，必要时可以召开检察官联席会议对违法行政行为是否进行检察监督进行讨论。

3.审查违法行为

检察机关对违法行政行为线索认为需要进行检察监督的，有权要求行政机关提供作出行政行为的事实根据及法律依据。检察机关行政检察干警应当对行政机关提供相关材料进行审查，必要时，检察机关可以自行调查取证，收集相关证据材料。经审查，认为行政机关作出的行政行为违反法律规定的，检察机关应当向行政机关说明，并下发检察建议，督促行政机关进行纠正。行政机关主动纠正的，应当将纠正结果证明材料及时转交检察机关核查。

4.纠正违法

行政机关对检察机关下发的检察建议拒不采纳的，检察机关可以下发《纠正违法通知书》责令其限期纠正，并将《纠正违法通知书》上报上一级检察机关备案。上级检察机关可以根据情况向同级人民政府通报纠正违法情况，并要求下级行政机关按时纠正。

5.核查纠正情况

检察机关有权对违法行政行为纠正落实情况进行核查。检察机关可以询问行政相对人、考察现场、查阅整改结果证明材料等方式对纠正情况进行跟踪核查，确保监督取得实效。

6.救济措施

行政机关认为检察机关对违法行政行为行使检察监督权不当，有权要求上一级检察机关进行复核，上级检察机关行政检察部门应当及时作出复核决定，并通知下级检察机关及行政机关。

（四）加强行政检察监督队伍建设

1.转变对行政检察监督地位的错误认识

长久以来，行政检察监督一直被检察机关所忽视，根据《行政诉讼法》的规定，行政检察监督片面的定位为对生效行政判决的诉讼监督。因而，行政检察监督在检察机关的职权体系中一直处于边缘地带。检察监督权是宪法赋予检察机关的重要职权，检察机关及其工作人员要提高对检察监督权的认识，依法履行检察监督职责，在诉讼领域之外，积极探索检察监督权适用的领域，行政执法领域涉及范围广，牵涉群众利益最为密切，违法行政行为造成的影响对群众更加直接。加强行政执法领域的检察监督尤为重要。检察机关在履职过程中，要善于发现行政领域的违法行政行为，并且敢于监督、善于监督，不能因顾及彼此的关系及政府形象，对违法行政行为视而不见。

2.优化行政检察部门设置

在现今检察机关机构设置中，民事、行政检察业务均属检察院民行部门管理。在传统观念中，民事、行政检察业务主要局限于对民事、行政诉讼生效判决的监督权上，二者职能具有相通之处，故属同一部门尚有合理之处。但随着行政检察监督范围的延伸，单一的民刑部门已经不适应行政检察监督的开展，因而应当设立单独的行政检察监督部门，并配备相应的行政检察专门人才与技术支撑，保障行政检察监督业务的有序进行。

3.加强行政检察干警培养

监督违法行政行为要取得实效，需要一批优秀的行政检察队伍。以往检察干警素质的培养大多集中在刑事司法领域，行政检察队伍素质的培养一直受到忽略。行政执法领域跨部门多、专业性强，对于行政检察监督干警而言，行使监督权挑战性大。因此，检察机关必须重视行政检察队伍的培养，聘请专家学者加强行政检察队伍的专业培训。行政检察队伍只有提高自身素质，才能发现行政执法领域的违法行政行为，才能为检察监督权的行使打下坚实的基础。

六、结语

行政权作为一种公权力，在行使过程中会对国家、公共利益及公民的合法权益造成实际影响，为了贯彻“把权力关进制度的笼子里”，行政权的行使需要进行监督。检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，行使法律监督权是检察机关的职责所在。在国家政策上已经明确了检察机关对行政违法行为行使监督权，检察机关理应结合自身职能，认真行使这一权力，保证行政权依法运行，切实维护国家利益、公共利益和公民的正当权益。

注释：

张沛香.行政检察监督制度刍议.法制博览.2016，10（上）.

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