管理目标与国家自然保护地分类系统

吴承照 刘广宁

管理目标与国家自然保护地分类系统

吴承照 刘广宁

伴随国家公园体制建设讨论的深入，有关建立统一的国家保护地系统的各类方案相继出台。杨锐等提出9类自然保护地系统，在现有的8类保护地中增加了国家公园保护地类型[1]；束晨阳提出建立由国家自然保护区、国家公园和国家景观保护地等3类系统组成的国家保护地框架，每类分若干亚类[2]。欧阳志云等提出中国自然保护体系可以由自然保护区、国家公园、风景名胜区、农业种质资源保护区、生态功能保护区、地质公园、水利风景区7类构成[3]；解焱等提出中国保护地4类5区管理类别体系，认为管理类别与功能分区的综合使用才能达到有效保护的目标[4]。这些分类方案的共同特点均是基于对现行保护地存在问题的解决方案的思考，分类管理是大家共识，现在的问题是建立基于资源属性的分类系统，还是基于管理目标的分类系统，还是基于二者混合的分类系统更为有效、更适合国情？一个保护地对应一类保护地还是多类保护地？本文对此开展初步的研究。

1 从个体到系统—基于管理目标建立自然保护地系统的国际共识

作为保护地先锋的美国，其保护地系统由8类7部门管理（表1），每大类中又分不同的小类，如国家公园系统包括20个类型，每个国家公园都制定一套管理规划和法规，一园一法[5-6]。

表1 美国国家自然保护地分类系统Tab. 1 Category system of national natural protected areas in America

与北美国家不同，欧洲国家众多，历史悠久，土地开发建设活动深入到每个国家的各个角落，在欧洲的保护地中主要是景观保护类型而不是纯自然生态系统保护类型，每个国家均有自己的保护地体系，保护地数量及其占国土面积比例都很高。在整个欧洲层面就有特别保护区（SAC）、社区保护区（SCI）、特殊保护区（SPA）、生物基因保护网络（BR）、欧洲示范保护区A类和C类等不同类别，与之相关的管理机构包括欧盟委员会和欧洲理事会[7]。在国家层面来看，以英国为例，国际层面到联邦属地层面就有35种保护地类别，还有各种属于地方级别的保护地类型，其中最为核心的5个保护地类别包括国家公园（NP）、国家优美自然风景区（AONB）、特殊科研价值保护区（SSSI）、国家自然保护区（NNR）和地区级重要地理地貌保护区（RIGS）。每一类保护地的管理目标都不相同，同一个自然空间区域中设立一类保护类型来实现全面整体的保护，由于英国允许土地私有，每个联邦属地的法律都不相同，很多保护地都是私人所有或非政府机构所有，保护地与管理机构之间关系复杂，呈现一种“多对多”的关系（表2）。

表2 英国国家自然保护地分类系统Tab. 2 Category system of national protected areas in England

日本是亚洲国家中较早建立完善的保护地系统的国家之一（表3），日本国家自然保护地分6类：自然公园、自然环境保全区、鸟兽保护区、天然纪念物、生息地保护区、森林生态系统保护区。其中自然公园与森林生态系统保护区空间尺度大，保护对象相对多样，土地权属关系相对比较复杂，在管理制度设计上日本采取单一部门管理，针对不同保护对象管理目标的不同，采取分区制管理模式，其突出特点主要体现在针对保护地中复杂的土地权属问题而采取的分区制管理模式，以管理机构为主导，通过制定详细的法律规范来协调和限制保护地内的利益相关者，针对不同的保护分区采取不同的管理办法和活动限定[8-9]。日本的自然保护地管理特点可以概括为基于管理目标的分级管理模式。

表3 日本国家自然保护地分类系统Tab. 3 Category system of national natural protected areas in Japan

各个国家由于资源特征和人地关系的差异形成了一套适合本国的保护地系统，它们各有优势和矛盾，但总体来看，以上4个国家的保护地系统都相对完整、结构合理，每种类别都有相应的管理依据和法律保障，管理目标和保护对象也相对清晰。

2 世界自然保护联盟保护地分类系统的特点

以管理目标作为分类依据是世界自然保护联盟（IUCN）保护地①分类系统的重要特征[10]。每一类保护地都对应特定的管理目标。分类的基础是保护地自身的特征和管理目标，而不会受到管理部门的限制[11]，同一类保护地在不同的国家可能名称不同，但管理目标一致（表4）。分类与管理效果、管理责任、土地所有权无关，世界遗产、生物圈保护地、国际湿地等可以属于IUCN的6个管理分类中的任何一类。这种基于管理目标的分类体系有助于各国之间交流保护地的管理经验，为每一个管理类别制定管理大纲，帮助指导落后国家相同类别的保护地管理。

表4 IUCN保护地类别与对应管理目标Tab. 4 Category system of IUCN protected areas and management objectives

针对保护地的管理目标，IUCN制定了一系列的判定标准，包括：1）是否有法律等有效手段的保护；2）是否允许对保护地的天然产品进行可持续利用并满足当地居民的需要；3）是否需要对栖息地进行人为干预；4）是否要将对参观者的管理作为主要目标；5）保护地中是否有较原始的自然系统或单一特定的自然文化特征。各个国家都可以根据IUCN的类别依据自己对本国的保护地进行分类，联合国环境署（UNEP）和IUCN建立的世界保护地数据库（WDPA），每年都会对世界各国的保护地进行归类对照统计，在1994年IUCN保护地管理类别系统进一步修正和成熟后，各个国家都按照IUCN的分类系统开始对自己国家的保护地对应分类，与不同国家的相同类别的保护地互相借鉴管理经验。其中加拿大政府按照IUCN的管理目标分类标准，确定了与之对应的本国保护地管理类别系统，截至2013年，加拿大93%的保护地都以此为依据进行了类别划分[12]。

3 中国保护地管理类别的现状

3.1 保护地类别交叉重叠现象比较普遍

中国保护地的类别划分是以管理机构为基础的，每一类保护地都实施同一套管理条例和规划规范，也分别对应着不同的管理机构。截至2014年，428个国家级自然保护区中，有110个保护区与国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园重叠或交叉。226个风景名胜区中，与国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园重合或交叉的有153个，有的保护地甚至同时具备5个管理类别属性（图1、2）；3个国家级公园之间相互重叠的也较多[13-14]。

1 国家自然保护区与其他同级保护地叠置比例Superposition percentage of different protected areas with national natural protected areas

2 国家风景名胜区与其他同级保护地叠置比例Superposition percentage of different protected areas with national scenic and historical areas

3.2 多头管理矛盾较多

对比不同类型的保护地的管理条例和规划建设规范（表5），它们在保护对象、保护强度、资源利用方式、规划建设要求等方面均有所差异。不同的管理目标和管理要求同时在同一个保护地中实施，有些会直接导致建设和管理上的冲突。其中涉及不同的利益相关群体，各方都会在管理条例中寻找对自身利益最有利的条款来实施，最终牺牲的则是保护地的整体利益。

表5 不同类别保护地的管理目标与规划建设规范对比Tab. 5 Comparison of management objective and planning standard for different protected areas

4 构建以管理目标为基础的国家保护地体系

4.1 保护地分类原则

1）尊重历史文化传统。

中国有着历史悠久的风景建设传统，具有许多人文风景胜地是中国的自然保护地区别于世界其他国家自然保护地的重要特征之一。中国自古以来形成的以山水文化为核心的风景审美，使我们有着对自然深层次和文化性的理解，这些都是分类的重要依据。

2）综合考虑现状国情。

在中国的保护地中，少有荒无人烟的自然荒野地，分布在中国东南部保护地中的农耕村落和西部地区的牧场是中国自然保护区中和谐人地关系的体现，也是中国自然保护地的重要特征和不可忽视的现有国情，对于这种人地关系的管理必须体现在中国保护地的管理目标当中。许多保护地中有延续千百年的与自然系统和谐共生的村落社区，还有中国传统农业所形成的特殊人文环境—传统农业景观，这种特殊的在人工与自然共同作用下形成的景观也不能被排除在保护地体系之外。

3）遵循主体资源属性。

许多保护地可能会包含多个生态系统类型和资源类型，面积巨大，在分类的过程中，主要依据其主体资源属性确定其核心管理目标，并以此作为分类依据。其他类型的资源和管理目标可以通过分区协调。

4）以价值评价为核心。

资源价值是分类的核心依据，对于特别突出、不可替代的核心自然或文化资源必须制定相应的管理目标，并成为保护地分类的重要依据之一。

5）依据生态系统状态。

生态系统的完整性直接对应不同的管理目标，即使是相同的生态系统类型，如果其存在状态不同，也会依据其是否需要人为干预和生态恢复被划分到不同的类型中。

4.2 管理目标与保护类型的关系

基于中国保护地人地关系的现状，国家保护地管理目标设置为4类（表6）。生态目标至上的保护地对应的是绝对保护地，生态、价值、功能目标并重的保护地对应的是严格保护地，以传统利用方式维持价值与功能存在的生态系统对应的是整体保护地，这样按照绝对保护、严格保护、整体保护等3个层次的保护级别划分3类保护地（表7）：国家生态保存区、国家公园、国家持续利用地，对国家生态保存区实施绝对保护禁止利用，对国家公园实施严格保护有限利用，对国家持续利用地实施整体保护延续传统利用。具有相同管理目标的保护地归同一个部门统一管理，不同的管理目标对应不同的管理法规与规划规范。保护地建立必须统筹与周边区域的发展关系，建构绿色区域发展模式。将来具有保护与游憩双重功能的保护地可以设立国家公园、省立公园、城市公园3级体系。

表6 中国国家自然保护地管理目标与保护类别关系一览表Tab. 6 Relationship between protection types and management objectives of national natural protected areas in China

4.3 基于管理目标与保护类别的保护地体系建构

在管理目标与保护类别同保护地的关系中，解焱提出保护地类别与功能分区混合策略—4类5区保护体系[4]，杨锐等根据利用强度把保护地资源利用分为ABCD4级（区），提出9类4级（4区）保护体系[1]；我国自然保护区三区制中也有利用强度分级的概念，但总体上还是体现绝对保护的思想，由此带来的矛盾重重。实际上这也涉及如何理解IUCN保护地分类系统的问题，一个保护地含有多种类型保护地，还是一个保护地就是一类保护地，不应叠置交叉。这里核心是价值观问题，生态目标与价值、功能、区域目标的关系问题，对于需要绝对保护的保护地必须坚决保护，排除一切不利保护因素，对于可以功能兼容的保护地推行限制利用策略。为此提出二级保护地体系—三大类14中类（表7）。各中类名称考虑到国内保护地发展的历史过程，对已有归属的保护地原则上沿用过去的名称如风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园等，只是根据其管理目标进行管理权属的调整。

表7 中国国家自然保护地体系一览表Tab. 7 The system of national protected areas in China

4.4 保护地类型的判定方法

中国现有的各类国家级保护地按照新的分类体系进行归类，参考IUCN对世界保护地进行分类的判定方法，制定了中国保护地的类型判别树（图3），重新归类后的每一个保护地只对应一种管理目标类别，面积特别大的保护地可能会同时有多个管理目标的要求，在进行归类时可以依据主要管理目标归类，主要管理目标的区域范围可以限定在保护地面积的75%以上[15]，其他管理目标要求可以通过分区调节，采用适当的综合管理模式。

3 中国国家自然保护地类型判别树Discrimination tree of protected area types in China

5 结论与讨论

中国目前以资源属性与管理部门为依据的国家自然保护地分类系统造成了很多管理矛盾，使现有保护地的保护效率与保护质量不高，不能为地区和国家生态安全带来最大化的效益。以建立国家公园体制为契机，以管理目标为基础对现有的保护地类别进行重新梳理和归类，建立一套定位明确、管理统一的保护地分类系统，奠定国家公园体制建设及其持续发展的科学基础，建立中国保护地与世界接轨、对话的开放平台，建立保护地融入社会经济价值体系的保护机制，以及影响气候环境变化的适应性管理机制[16]，在保护地生态效益基础上实现更大的社会效益、经济效益。

建立保护地分类系统与管理机构的类管对应关系，一个保护地就是一类保护地，可以避免出现多头管理、矛盾重重的问题。一类保护地对应一类管理机构，生态保存地与可持续利用地延续现行管理体制，管理归属不变，管理目标进一步明确；国家公园整合了多类以保护与游憩双重功能为目标的保护地，必须建立一个新机构，制定一个统一的法律，才能实现统筹管理，这个机构就是国家公园管理局。

注释：

①IUCN对保护地的定义：一个范围明确的、能够通过法律或者其他有效手段识别、认定和管理，以达到对自然以及与自然系统相关联的生态系统服务和文化价值的长期保存和保护的地理空间。(An area of land and/or sea especially dedicated to the protection of biological diversity, and of natural and associated cultural resources, and managed through legal or other effective means.)(IUCN1994a)

②表1数据来源http://www.nps.gov/index.htm；表2数据 来 源 https://www.gov.uk/find-nature-reserves-nationalparks-and-greenspaces；http://www.nationalparks.gov. uk/；表3根据参考文献[8]、[9]整理而成；表4～7，图1～3为作者自绘，其中数据来源：参考文献[14]，国家级自然保护区名录：http://www.gov.cn/test/2012-04/18/ content_2116472.htm，国家政府网站http://www.gov.cn/发布的国家级风景名胜区、各类国家级公园名单。

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Management Objectives Based on Category System of National Natural Protected Area in China

WU Cheng-zhao, LIU Guang-ning

保护地分类系统是保护地管理体制建设的重要依据，也是保护地有效管理的重要基础。保护地管理目标分为生态、价值、功能、区域4种类型，针对中国保护地人地关系现实状况，基于管理目标的保护分为3种类型：绝对保护、严格保护、整体保护，对应3类保护地：生态保存地、国家公园和持续利用地3类，每一类保护地根据资源属性和保护要求细分为若干类管理类别。具有重要科研价值需要绝对保护或具有重要生态功能的保护地归类为生态保存地，具有保护与游憩双重功能的保护地归类为国家公园，具有历史延续的生产生活功能的社区景观保护地归类为持续利用地。生态保存地与持续利用地延续现行的管理体制，归属不变，国家公园整合了多类以保护与游憩为双重功能的保护地，需要重新建立一个机构实施统一管理—国家公园管理局。

风景园林；国家自然保护地；管理目标；分类体系；中国

The classification system of protected areas is an important basis of management system construction and effective management of protected areas. According to the relation situation of human and land of protected areas, four types of management objectives may be divided: ecology, value, function and region objectives, there are three protection types to correspond with the objectives, and three types of protected areas can be classified: ecological preserve area, national park, sustainable use area, each protected area can be divided into some sub types of management by resource identity and special protection. Ecological preserve area is the type that has very important study value or important ecological function. National park is the type that has double functions: conservation and recreation. Sustainble-use area is the type that need traditional living and production activities to keep its cultural sustainability. The present system of management can be continually applied for ecological preserve area and sustainable use area. National park is a new type of protected area that integrated many different protected areas with same management objectives, so a new management system and administrative authority is needed, that is National Park Service of China.

landscape architecture; national natural protected area; management objective; classification system; China

国家社会科学基金重点课题“中国国家公园管理规划理论及其标准体系研究”（编号14AZD107）；国家自然科学基金项目“基于风景园林的游憩规划设计标准规范研究”（编号51278347）

Fund Items:National Social Science Key Project "The Theory and Standard System of National Park Management Planning in China"(No.14AZD107); NSFC "The Standard and Code of Recreation Planning and Design Based on Landscape Architecture" (No.51278347)

吴承照/1964年生/男/安徽人/博士/同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师/研究方向为国家公园规划与管理，生态景观与旅游规划设计，景观游憩学（上海200092）

WU Cheng-zhao,who was born in 1964 in Anhui province, is a professor/doctoral supervisor in College of Architecture and Urban Planning,Tongji University. His research focuses on national park planning and management, ecolandscape and tourism planning, landscape recreation science (Shanghai 200092).

刘广宁/1989年生/女/山东人/同济大学建筑与城市规划学院在读博士研究生/研究方向为风景遗产保护与国家公园管理规划（上海200092）

TU986

A

1673-1530(2017)07-0016-07

10.14085/j.fjyl.2017.07.0016.07

2017-04-10

修回日期：2017-06-19

LIU Guang-ning, who was born in 1989 in Shangdon province, is a Ph.D. student in College of Architecture and Urban Planning, Tongji University. Her research focuses on landscape architecture and national park management (Shanghai 200092).

（编辑/张雯娟）