我国海洋自然保护区管理模式的完善

文 马明飞 黄爱莲

我国海洋自然保护区管理模式的完善

文 马明飞 黄爱莲

进入21世纪，世界各国对海洋越发重视，这主要是海洋所带来的一系列经济、安全、国防等优势决定的，即所谓“得海洋者得天下”。但另一方面，人类对海洋在很多情形下的过度利用也使得海洋保护迫在眉睫，因为只有在对海洋可持续利用的情形下才有可能真正支撑国家发展的需要。

我国是海洋大国，拥有近300万平方公里的管辖海域，32000多公里蜿蜒的海岸线，海洋保护更应当是重中之重。当然，我国也做了诸多尝试和努力，建立海洋自然保护区成为被广泛运用且被证明较为行之有效的方式。海洋自然保护区管理模式的优劣很大程度上决定了海洋保护的成果，因此，对我国而言，不断完善海洋自然保护区管理模式十分重要。

我国海洋自然保护区管理模式现状与缺陷

我国海洋自然保护区的设立经过数十年的发展，截至2016年底，已建立海洋自然保护区156处，面积528万公顷，而相关的法律法规也不断被修订和制定出来。在对我国海洋自然保护区管理模式进行分析之前，有必要对我国海洋自然保护区相关的法律法规进行梳理。这是因为法律法规所提供的法律依据是管理模式建立的前提，而管理模式的缺陷一定程度上和立法的问题密不可分。

我国海洋自然保护区的立法现状

目前，我国明确涉及海洋自然保护区设立的最高层级的法律即为1982年颁布，2016年最新修订的《海洋环境法》，其二十一条和二十二条纲领性规定了海洋自然保护区的设立。在此之下，国家海洋局制定的《海洋自然保护区管理办法》（以下简称《管理办法》）具体规定海洋自然保护区的设立。在《管理办法》颁布之前，海洋自然保护区的设立则主要依据1994年国务院颁布的《自然保护区条例》，而《管理办法》也是依据《自然保护区条例》制定的。除此之外，部分地方海洋自然保护区也相应制定了适用于本区域的海洋自然保护区管理办法。综上，有关我国海洋自然保护区的立法是一个以《海洋环境保护法》为核心，《自然保护区条例》为依据，《管理办法》和各地区管理办法为支撑的自上而下的，相对完整而又极为繁复的法律体系。但是，这一有关海洋自然保护区的法律体系中的法规效力等级太低，权威性不够。同时，这一看上去完整的法律体系在实践中却存在着诸多问题，这些问题直接反映在下文将要论及的管理模式中。

我国海洋自然保护区的管理模式及缺陷

从法律法规的内容看，海洋自然保护区的管理模式主要包括管理主体、管理方式、管理区域三个部分。我国海洋自然保护区管理模式的缺陷主要包括三个方面：

其一，海洋自然保护区的管理主体及其缺陷。从世界各国的一般实践来看，根据管理主体的不同，海洋自然保护区的治理模式主要有四种：政府管制型、私人治理型、本地自治型以及共同管理型。政府管制型是目前运用最多的方式，我国也是如此，因为我国海洋自然保护区从审批、设立到管理都是由行政机关负责，理所当然为政府管制型。比如，根据《管理办法》第七条的规定，国家级海洋自然保护区的建立由国务院批准，地方级海洋自然保护区由沿海省、自治区、直辖市政府批准而建立。而根据《管理办法》第八、九条的规定，海洋自然保护区申报材料的审核由海洋行政主管部门负责。此外，海洋自然保护区的实际建立工作则由设立地人民政府负责。除了行政机关外，单位或个人也可视为一定程度上的管理主体，因为《管理办法》第三条规定：“任何单位和个人都有保护海洋自然保护区的义务与制止、检举或侵占海洋自然保护区行为的权利。”这一条款实际赋予私主体相应的义务，但并无更进一步的规定，因此，此条款的宣誓意味远大于实践意义。

从上面的法条分析可知，我国海洋自然保护区的管理主体呈现综合管理和分部门管理相结合（这在法条中的表述均为海洋行政管理部门，但在实践中，不同类型的海洋自然保护区由不同的部门主管，其中有海洋局，也有诸如环保局、林业部、农业局等部门）、中央管理和地方管理相结合的特征。前者导致的问题是各部门各自为政，互相争权或推诿责任，而对于综合性保护区域，在保护计划的制定中也难以从一个综合完全的角度出发。后者的问题则在于由于政府主导决策和财政控制，当经济发展和生态保护冲突时，生态保护就会被放在次要的位置，甚至经费会被缩减。

其二，海洋自然保护区的管理方式及其缺陷。至于海洋自然保护区的管理方式，《管理办法》并没有特别详细的规定，相应的规定主要体现在《管理办法》第十二到第十八条，此外还有《自然保护区条例》第二十三条关于管理经费的规定。从法规中可以总结出的管理方式是：由政府划拨财政支出维持海洋自然保护区的管理，管理的主要原则就是尽量减少或避免对保护区的利用，主要工作就是环境监测和极特定条件下的适度开发，如观光旅游、科研等。这一管理方式的最大问题在于仅仅从保护的角度制定计划，但这样的保护区一般都面积较大、区域较广，一刀切方式的禁止利用对当地居民的生活影响较大，在当地居民利益受损的情形下，就无法将当地居民发动起来共同维护海洋自然保护区。此外，单纯的不作为方式对于需要采取一定措施才能恢复的已受损生态系统或其他类型区域其实并无太大效果，因此法条所规定的管理手段实用性并不强。

其三，海洋自然保护区的管理区域及其缺陷。海洋自然保护区的管理区域是根据《管理办法》第六条的规定，主要是涉及生态系统、生物多样性、海洋自然遗迹等区域。这一规定采用的是列举加兜底性规定的方式，这样的立法方式在实践中最大的问题就是未经列举但确实需要保护的区域很难纳入保护范围，就会导致保护区域种类单一，也没有办法完全发挥保护区设立的目的。

我国海洋自然保护区管理模式的健全与完善

我国海洋保护区管理模式的原因主要是已有立法的问题，以及在基于立法和法律规定之外的实践中管理模式本身的问题，因此，关于海洋自然保护区管理模式的健全与完善，也将从立法和实践两个部分提出一些建议。

海洋自然保护区立法体系的健全与完善

海洋自然保护区立法体系的健全与完善，目前而言最为重要的是提高法律法规效力层级以及制定更为完善具体、可供操作的《管理办法》相关细则。正如上文所述，我国关于海洋自然保护区能直接提供管理依据的立法中效力层级最高的即为《自然保护区条例》，相比建立保护区在环境保护中的重要性和普遍性而言，法规的效力等级太低，权威性和威慑力都欠缺。另外，《管理办法》作为海洋自然保护区建立和管理的主要依据，整部法规条文二十三条，基本涉及了有关海洋自然保护区的所有内容，而且其中的很多内容在实践中的操作性、科学性、合理性还有待商榷，这意味着要想更为有效地发挥海洋自然保护区制度的功用，就必须以《管理办法》为起点，在对各种海洋保护区特性进行深入研究的基础上，制定更为合理的《管理办法》相关细则，进一步健全海洋自然保护区法律体系。

我国是海洋大国，海洋保护更应当是重中之重。CNSphoto供图

海洋自然保护区管理模式的健全与完善

首先，关于海洋自然保护区管理主体的建议。其一，实际主管应将海洋自然保护区的各部门进行整合，统一由一个部门确定各海洋自然保护区的主管归属，尤其对有争议的海洋自然保护区。其二，海洋自然保护区的管理经费统一由中央海洋主管部门划拨和分配，不再由各保护区所属地方政府负责。其三，将私人主体纳入海洋自然保护区的管理主体之中，协助政府机关工作、调动普通群众保护海洋积极性的同时，监督政府工作。

上述三条建议，第一条建议针对具体管理各保护区的行政机关之间多头管理、各自为政、推诿责任或争权的情况。在保护区具体管理事务明晰的前提下，各方面工作才有可能落到实处，同时确保所有应保护区域逐渐纳入保护区管理范畴。第二条建议主要解决保护区管理财政支出由地方政府负责的弊端。在没有经济掣肘的情况下，各地方政府才能没有顾忌地建立保护区。当然，对于经费的使用必须拿出切实可供操作且支出合理的计划书，避免经费被挪作他用。第三条建议则是为了推动全民海洋保护意识的建立，尤其是让由于保护区建立利益受损的当地居民承担一定的管理工作。由于当地居民对本地资源的依赖性和熟悉度，让更愿意持续利用这些资源的本地居民加入管理会更有功效。而这其实就是上文提及的结合了本地自治型与政府管制型的共同管理——公认为最有效的管理主体模式，澳大利亚Booderee公园即是如此。

其次，关于海洋自然保护区管理方式的建议。将传统中单纯禁止利用海洋资源的消极管理方式变为在此基础上的促进生态恢复的全面技术投入。根据国家海洋局发布的2017年海洋生态文明建设的方向，其中就有对加强海洋环境实时在线监测的技术投入，深入推进海洋生态整治修复等，这说明国家在宏观层面已经开始意识到不同管理手段在海洋保护中的重要作用，但对于将这些手段结合应用到海洋自然保护区的管理之中，还需要修改或出台相应的管理细则，但这样的改进却是必要而且必须的。海洋保护原本就是技术性较强的工作，而在海洋保护的技术投入原本就是我国需要努力改进的方向，将研发中的技术应用于海洋自然保护区也正是对技术的合理利用。

最后，关于海洋自然保护区管理区域的建议。在保护区经费管理制度变更的基础上，定期由国家海洋管理部门收集全国海洋监测部门的环境监测信息，并定期向各省市海洋管理行政部门和环保部门发布海洋自然保护区建立的建议文书。在我国目前建立的海洋自然保护区中，一直以来保护海洋生物资源的区域是最多的。除此之外，2016年国家海洋局出台的《关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》也体现了近年来国家对于湿地保护区类型的重视，但除这两类之外,其他在《管理办法》中提及的区域类型，如自然遗迹、海域等，实际建成保护区只占极少数。同时，由于海洋自然保护区的经费由地方政府控制，地区的经济发展水平直接决定保护区的建立及保护程度。因此，在没有经济压力的前提下，更为专业、全面的信息发布可以帮助各地区更为专业地建立均衡的海洋自然保护区。

结语

海洋自然保护区制度对于我国“海洋强国”目标的实现有着非常重要的作用，虽然目前我国海洋保护的意识也不断增强，但我国海洋自然保护区制度的完善却止步不前。因此，为了最大限度发挥这一制度的作用，提高相关立法效力层级，克服多头管理和经费限制的弊端，在科学研究的基础上实现管理方式多元化，在严谨调研的基础上保证所有有关保护区类型纳入保护范畴均是当务之急，是我国海洋自然保护区管理体制完善的优化选择，也将真正把海洋环境保护落在实处。

【本文获中央高校基本科研业务费资助】

（马明飞系大连海事大学法学院副教授、博士生导师；黄爱莲系大连海事大学法学院硕士研究生）