关于促进我国再生水利用的思考

刘静，陈莹，赵辉，李悦

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.水利部非常规水源工程技术研究中心，100053，北京；3.北京中水新华国际工程咨询有限公司，100070，北京；4.吉林大学环境与资源学院，130000，长春）

关于促进我国再生水利用的思考

刘静1，2，3，陈莹1，2，赵辉1，2，李悦1，4

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.水利部非常规水源工程技术研究中心，100053，北京；3.北京中水新华国际工程咨询有限公司，100070，北京；4.吉林大学环境与资源学院，130000，长春）

再生水利用不仅可以有效缓解区域水资源紧张局面，也可以减轻污染物排放对生态环境的压力。促进再生水利用是实行最严格水资源管理制度的重要举措，是实现水资源优化配置、提高水资源利用效率和效益、促进水资源可持续开发利用与保护的必要途径。通过梳理我国再生水利用情况及管理现状，分析了制约我国再生水利用的主要因素，提出推进再生水利用的建议。

再生水；非常规水源；水资源统一配置；水资源管理

特殊的国情、水情和经济社会发展要求，使我国的水资源、水环境问题越来越复杂，国家水安全形势越来越严峻。在贯彻实施最严格水资源管理制度过程中，随着一些地区的用水量接近用水总量控制指标，开源节流成为这些地区的必然选择。推进再生水利用既开辟了城市用水的“第二水源”，也是节水型社会建设的重要内容之一，同时还可以有效减轻污染物排放对生态环境的压力。《中华人民共和国水法》《城镇排水与污水处理条例》《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》等要求将再生水等非常规水源纳入水资源统一配置，鼓励使用再生水，加快再生水管网建设，逐步提高再生水利用比例。根据《水污染防治行动计划》《节水型社会建设“十三五”规划》，到2020年，严重缺水城市再生水利用率应达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。促进再生水利用，是贯彻党中央和国务院要求，实行最严格水资源管理制度的重要举措，是实现水资源的优化配置、提高水资源利用效率和效益、促进水资源可持续开发利用与保护的必要途径。

一、再生水利用现状

1.再生水利用

据《中国水资源公报》（2005—2015年）统计数据，我国再生水利用量增长迅速，由2005年的10.9亿m3增长至2015年的52.57亿m3，广泛用于北方缺水地区景观与生态环境、工业等用水，缓解了水资源短缺。全国再生水利用变化情况见图1。

从利用规模来看，再生水利用量占非常规水源利用量比例从2005年的50%增长至2015年的82%，是非常规水源的重要组成部分；占总用水量比例从2005年的0.2%增长至2015年的0.9%，在社会经济用水中所占比重仍较低，置换新鲜传统水源的作用没有充分发挥，与新加坡等发达国家还有较大差距。

从地域分布来看，再生水利用主要分布在华北和华东地区。其中北京市再生水利用规模最大，2015年再生水利用量达到9.48亿m3；其次为江苏、山东、河北；上述4省（直辖市）的利用量占全国总利用量的一半以上。

从利用途径来看，再生水主要用于景观环境、工业、市政杂用、农业以及地下水回灌等方面，其中景观环境和工业利用约占再生水利用量的50%以上。2015年北京市景观和工业利用量占比为70%。

从生产率来看，2015年我国再生水生产能力已达2 648.5万t/d，按照当年再生水供水量分析，其设施、设备实际生产天数仅为183天，只有50%的产能能够正常运行。再生水设施、设备利用率较低。

总体来看，近十年我国再生水利用量增加迅速，是非常规水源的重要组成部分，是常规水资源的重要补充。但也存在区域发展不均衡、再生水用户单一、再生水利用占总供水量的比重低、产能闲置等问题。

图1 全国再生水利用情况变化

2.再生水管理

（1）职能划定

根据“三定”方案，水利部水资源司负责指导城市污水处理回用等非传统水资源开发的工作，住房和城乡建设部（以下简称住建部）城市建设司负责指导城镇污水处理设施和管网配套建设。《城镇排水与污水处理条例》（2013年国务院令第641号）第三十七条明确提出“再生水纳入水资源统一配置，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当依法加强指导”。此外，北京、深圳等水务一体化较为彻底的地方水行政主管部门，具有指导再生水规划、建设、利用等职能，再生水开发利用发展迅速。

（2）政策完善

国家发展改革委《关于燃煤电站项目规划和建设有关要求的通知》（发改能源〔2004〕864号），明确要求“在北方缺水地区，新建、扩建电厂禁止取用地下水，严格控制使用地表水，鼓励利用城市污水处理厂的中水或其他废水”，间接推动了再生水在北方火电行业的利用。住建部在2006年出台了《城市污水再生利用技术政策》（建科〔2006〕100号），对城市再生水利用的规划、建设、运营管理、技术发展给予指导，推动再生水利用。2009年水利部出台了《关于加强城市污水处理回用促进水资源节约与保护的通知》，明确要求具备条件的用户优先使用再生水，原则上不批准使用新水。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）等要求积极利用再生水，将再生水等非常规水源纳入水资源统一配置。为全面推进非常规水源纳入水资源统一配置提供了政策依据。财政方面，我国实施了再生水厂增值税优惠政策、再生水生产和使用免征水资源税（费）等优惠政策。此外，北京、天津、宁波、深圳等地出台了相关的再生水管理办法或条例。

（3）技术支撑

2002年以来，我国陆续出台了《城市污水再生利用分类》《城市污水再生利用城市杂用水水质》《城市污水再生利用景观环境用水水质》《城市污水再生回灌农田安全技术规范》《城镇污水再生利用工程设计规范》等10个国家标准。2008年，水利部发布了《再生水水质标准》（SL 368），对城市污水再生利用国家标准进一步完善，成为再生水行业是否符合增值税退税的执行依据。2012年，住建部印发《城镇污水再生利用技术指南》（试行），对再生水利用的规划、设施建设、运行、维护及管理提出进一步要求。2014年，水利部成立了非常规水源工程技术研究中心，通过科研院所和企业合作，充分发挥各方优势，形成集引进、示范、推广为一体的产学研平台。

二、制约我国再生水利用的主要因素

1.再生水的资源属性尚未得到充分重视

尽管再生水在我国部分地区近几年得到快速发展，但受技术、认识、经济方面的制约，其资源属性并未得到充分重视。相较于传统水资源管理体系，再生水配置手段薄弱，配置领域窄，配置规模小，对再生水的认识有待加强。在法律制定层面上，除个别城市出台了再生水相关的管理办法或条例，国家层面上未有专项法律法规支持。《中华人民共和国水法》（2002年修订）、《取水许可和水资源费征收管理条例》中的水资源仅包括地表水和地下水，再生水等非常规水资源管理工作缺少相应的法律依据。在规划布局方面，2010年国务院批复《全国水资源综合规划》，再生水等非常规水源仅作为传统水源短缺时的一种补充水源，部分省并没有配置再生水。在实际配置中，再生水利用量占总用水量比例为0.9%，且大部分为北方缺水地区的景观与生态环境用水，工业和城市杂用水方面还有较大潜力，再生水置换传统水资源的作用没有得到充分发挥。

2.再生水安全利用缺乏保障

现有城市污水再生利用系列的6个水质标准以及水利行业标准《再生水水质标准》对推进我国再生水安全利用具有重要意义。随着我国再生水利用科学研究的不断深入、再生水处理与监测技术的不断进步，这些标准仍然有进一步完善的空间。特别是用于农业灌溉、地下水回灌等再生水的水质与监测要求，与世界其他国家标准相比偏低，一些风险较高的新型污染物未涉及，加大了地下水污染和农业食品安全的风险。部分地区再生水利用监督管理薄弱，再生水利用在生态与景观环境、农业灌溉、地下水回灌等方面存在一定的安全隐患。

3.再生水广泛推广基础薄弱

再生水利用涉及水利、城建、发改、环保等多个部门，很多地区尚未明确再生水利用的主管部门，多部门管理造成监管主体缺位。各主管部门管理职能交叉，在管理过程中有时会发生矛盾，再生水原水、生产、销售、使用以及监督管理等方面出台的一系列相关政策法规之间的系统性和连续性不足。再生水利用工程的建设往往缺乏与区域水资源综合规划的有效衔接，不利于水资源的统一配置和高效利用。

再生水价格缺乏竞争优势。由于再生水原水构成的复杂性，其制水成本一般高于自来水制水成本，约在1.0～4.5元/m3。在部分地区，水价形成机制尚未理顺，自来水价格较低，水价的调节作用没有充分发挥，再生水的价格缺乏竞争优势。

再生水设施及管网建设资金缺口大。大部分地区的再生水设施及管网建设资金融资渠道单一，往往和城市基础建设资金绑定，市场投融资机制不成熟。部分主管再生水利用的水行政主管部门开展再生水利用工程建设缺乏专项资金渠道，导致再生水设施建设缓慢，配套管网覆盖率低，再生水利用规模小。

公众对再生水利用存在一定的认识误区。社会各界对再生水在解决区域水资源短缺中的战略地位认识存在误区，导致公众对再生水的安全性认识不足，对把再生水作为洗车、冲厕、景观用水等城市杂用水存在疑虑，一些潜在用户对使用再生水存有顾虑，公众参与度低，对再生水利用是优化水资源配置的重要措施缺乏一定的认同感，对再生水利用的推广造成一定阻力。

三、促进再生水利用的建议

1.突出再生水的资源属性，纳入水资源管理体系

从国家水安全的战略高度充分认识再生水利用的重要意义，充分考虑水资源的稀缺性和水资源、水环境承载能力，科学布局再生水水源工程，强化配置手段，提高再生水利用水平，充分发挥其置换传统水资源的作用。

（1）科学编制规划

根据流域、区域特点，统筹规划、因地制宜、科学布局，合理确定再生水利用方向、利用方式、空间布局等，科学编制再生水利用规划。利用规划或实施方案的成果应纳入流域、区域水资源综合规划。

（2）强化配置管理

理顺再生水管理职能，将集中式再生水处理设施及干管工程纳入区域水资源工程配置工程体系中，将再生水管理纳入水资源管理体系。严格水资源论证及取水许可管理，强化取用水合理性分析，对主要用水环节再生水利用的可能性和可行性进行充分论证，同时加强对建设项目再生水使用量的监管，实现再生水“应用尽用”。将再生水利用纳入计划用水管理，根据行政区用水总量控制指标、再生水输配系统覆盖范围、企业类型特点，下达用水计划充分考虑再生水。在最严格水资源管理制度考核中，加强水资源短缺地区的再生水等非常规水源利用考核。水资源紧缺地区要适时制定办法，积极拓宽再生水使用范围，强制部分行业使用再生水。

2.强化再生水利用的安全性，加强监督检查

坚持以人为本，在保证水质安全和水量稳定的前提下，严格再生水水源监督，规范再生水使用管理，加强风险防控，积极稳妥推进再生水的科学利用。

（1）严格出水监督

再生水水源工程的出水水质、水量以及水压应满足用户的需求，其中水质应符合国家、行业、地方的相关标准。当再生水同时用于多个利用方向时，其水质标准应按照最高要求或者用水量最大用户水质标准确定。个别水质要求较高的用户，可自行补充处理，直至达到使用要求。再生水水源工程应建立规范的水量水质检测制度，严格做好原水、出厂水、管网水的管理。再生水配置部门应定期开展出水水质水量监测。

（2）规范使用管理

鼓励再生水在工业、景观与生态环境、城市杂用、农业灌溉等方向的应用，禁止再生水用于食品加工、医疗或医药加工以及与人体密切接触的用途。地下水回灌应慎用再生水。规范再生水使用，严格再生水利用设施管网连接管理及用途管理，禁止私自连接、改装、拆除再生水管线，禁止私自转供再生水和变更再生水用途。

（3）加强风险防控

规划及建设阶段应充分考虑再生水利用对人体健康、生态环境、生产经营等方面可能产生的风险，并提出相应措施。建立和完善再生水应急处置机制，明确相关部门和企业在再生水应急处置过程各环节的职责，针对事故类型和等级提出应急处置流程和方案。对再生水利用地点的生态环境进行跟踪监测，及时发现再生水利用的问题。

3.重视再生水利用公益性，加强政策引导和技术支撑

我国大部分地区再生水利用处于起步阶段，再生水设施及管网建设作为基础设施建设的一部分，推进再生水利用离不开政府在政策制定、财政投入、科研创新方面的支持。积极实施鼓励再生水生产和使用的价格政策，充分发挥公共财政在再生水利用设施建设、运营方面的主导作用，同时多渠道筹措建设资金，鼓励再生水利用技术创新与科学研究，强化再生水利用工作的战略性、公益性地位。

（1）保持价格差价

理顺再生水与常规水资源价格的关系，适当采取财税、电费等方面优惠政策，保持再生水与自来水适当价格差价，发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，促使潜在用水户从“要我使用再生水”到“我要使用再生水”的转变。

（2）多渠道筹措资金

加大政府直接投资，充分发挥公共财政在再生水利用设施建设、运营方面的主导作用，同时积极吸引和引导社会资本，采取BOT、TOT、BT等不断扩大和丰富再生水利用设施及管网建设的投资规模和方式。鼓励企业或工业园区自建再生水处理设施和输配管线。

（3）夯实技术基础

加强再生水利用规划编制、安全利用等方面的技术标准制定，完善再生水利用相关技术标准与规范体系。鼓励再生水利用技术创新与科学研究，组织开展规划配置、安全利用、风险评价和控制研究，积极引导再生水利用、监控等领域的科技创新，加快成果推广应用，提高监管能力和水平。

（4）加大宣传力度

定期公开发布再生水利用情况，通报再生水水质、水量监测情况。及时公告有关再生水的规划配置和利用等方面的信息，充分保障公众的知情权，为公众监督决策和政策执行创造条件。加强再生水利用方面的宣传工作，引导公众正确认识再生水，鼓励全社会共同参与再生水利用工作。■

[1]陈莹，赵辉，聂汉江，等.再生水定价的形成机制分析[J].水利经济，2015（4）.

[2]陈莹.城镇化背景下我国非常规水源开发利用的思考[J].中国水利，2014（5）.

[3]曹淑敏，陈莹.我国非常规水源开发利用现状及存在问题[J].水利经济，2015（4）.

[4]陈坚，刘伟江，白福高，等.再生水回灌地下水风险管理建议[J].环境保护科学，2016（5）.

[5]刘培斌.北京市再生水开发利用问题与对策[J].中国水利，2007（6）.

Integrate actions for the utilization of reclaimed water in China//

Liu Jing,Chen Ying,Zhao Hui,Li Yue

The utilization of reclaimed water can not only effectively increase regional water supply,but also reduce the pollutant emissions on the ecological environment.The promotion of reclaimed water use is an important measure to implement the most stringent water resources management system.It is necessary to realize the optimal allocation of water resources,to improve the efficiency and efficiency of water resources utilization and to promote the sustainable development,utilization and protection of water resources.Based on the current situation of utilization and management of reclaimed water,this paper analyzes the main factors that restrict the utilization of reclaimed water,and puts forward some suggestions to promote the utilization of reclaimed water.

reclaimed water;non-conventional water resource;unified allocation of water resources;water resources management

TV213.4

B

1000-1123（2017）15-0006-03

2017-06-09

刘静，工程师。

国家重点研发计划（编号：2017YFC0403506）。

责任编辑 张瑜洪