南疆农业高效节水建设管理有关问题探讨

夏金梧，黄振东

（1.新疆维吾尔自治区水利厅，830000，乌鲁木齐；2.水利部长江勘测技术研究所，430011，武汉）

南疆农业高效节水建设管理有关问题探讨

夏金梧1，2，黄振东1

（1.新疆维吾尔自治区水利厅，830000，乌鲁木齐；2.水利部长江勘测技术研究所，430011，武汉）

南疆农业高效节水建设取得了一定成绩，但也存在认识滞后、主体责任不落实等问题，导致包括农业综合水价改革在内的水利改革进度缓慢，制约了南疆农业高效节水工作的发展。今后要强化政府主体责任，增强干部群众节水意识，加快末级渠系配套建设，加快推进水利改革，统筹规划，示范引领，加强监管。鉴于新疆特别是南疆区情及在国家战略中的特殊地位，建议国家从政策、资金等方面给予更大支持。

南疆；高效节水；建设管理；问题；措施；探讨

南疆和田、喀什、克孜勒苏柯尔克孜（以下简称克州）和阿克苏4个地区（自治州）属内陆干旱区，降水少，蒸发大，农业生产完全依赖于水利工程灌溉。水资源利用一方面处于过度开发状态，用水量已超过2030年红线指标55亿m3，且各业用水量仍在不断增加，另一方面灌溉管理粗放，用水效率低，水资源浪费现象突出。农业是用水大户，用水量占到总用水量的97.1%，高于全疆平均水平。大力发展节水农业是解决水资源供需矛盾，促进水资源可持续利用、经济社会可持续发展和生态环境改善的必由之路，也是发展现代农业的革命性措施。做好南疆田间高效节水项目，破解建设管理中的重点和难点问题，是摆在我们面前的一项重要任务。

一、已建田间高效节水工程建设和使用情况

南疆4个地区（自治州）田间高效节水工程建设较北疆和东疆起步晚、差距大，特别是喀什、和田和克州相对更为滞后。至2016年年底，4个地区（自治州）已建田间高效节水面积855.0万亩（1亩=1/15 hm2，下同），占总灌溉面积（3216.9万亩）的26.6%，占自治区高效节水建设面积（3 338万亩）的25.6%（表1）。

喀什地区已建田间高效节水工程部分安排在种植棉花或其他单一经济作物地块中，部分安排在林果套种玉米和小麦的地块中；和田地区主要安排在近年新建的农业开发区及绿洲边缘开发区域，主要建设管理主体是种植大户和涉农企业，如于田县瑰觅园、民丰县昆山园、皮山县金山河等；克州安排在草料基地、山坡绿化、设施农业及大户种植的经济作物农田中；阿克苏地区已建高效节水工程多分布在棉花、番茄、辣椒、葡萄、小麦等大田作物中，部分安排在红枣间作棉花和单一果树面积上。

南疆已建高效节水工程建设资金以政府投资为主。据各地统计，至2016年年底水利部门在南疆4个地区（自治州）累计投入高效节水建设资金71.34亿元，其中喀什地区投入28.89亿元，和田地区投入8.86亿元，克州投入3.09亿元，阿克苏地区投入30.5亿元。另发改委、农业、国土等其他部门也有投入。

从已建工程运行总体情况看，由种植大户自建、自管、自用工程，农场自行管理工程，委托专业化灌溉公司负责运行管理的高效节水工程，运行情况良好。而不能正常使用的大多是由乡镇水管站（所）负责技术指导、由村组或受益农户自行管理的节水工程。

表1 南疆四地州田间高效节水建设基本情况一览

二、建设运行管理中存在的主要问题

1.地方政府对实施农业高效节水建设的重要性认识上还不到位

经过多年努力，南疆田间高效建设工作取得了一定成绩，但仍存在一些地方政府及干部对水资源过度开发导致生态环境恶化的忧患意识和强化落实“三条红线”指标的责任意识不够强，对实施农田高效节水工程建设既是一项促进现代农业快速发展、促使农业增产农民增收的革命性措施，又是解决南疆水资源供求矛盾、落实最严格水资源管理“三条红线”控制目标、确保南疆经济社会可持续发展和生态环境改善的一项战略性措施的认识不到位，存在上级“要我干”的被动思想观念和畏难情绪。此外，还普遍存在把推进高效节水建设等同于一般水利工程建设的认识问题，各级政府部门在建立健全高效节水管理社会化服务体系，破解农业生产经营模式转换、土地归并整理、作物种植结构及方式调整等难题，实施土地适度规模集约化经营管理等方面的主导作用发挥不够，主体责任意识不明确，还未形成协同推进、密切配合的有效机制。

2.老灌区以家庭经营为主，田块零散，种植作物品种不统一，难以实施规模化集约化经营管理

南疆人多地少，老灌区目前基本以传统的家庭经营为主，农户土地以田埂为界划分成小田块，有的分散几处，田块不规整，一个条田有多家农户种植多种作物，对节水灌溉工程管网布置十分不利，不仅大大增加工程建设和运行费用，还加大了运行管理难度。由于南疆土地清理确权进程缓慢，在土地未确权颁证的情况下，农民对实施土地归并整理、作物统一种植有顾虑，难以通过土地流转实现适度规模化经营和集约化管理。所以在老灌区难以找到集中连片、统一作物的条田布置节水工程，这是推广高效节水项目的重要制约因素之一。

3.特色林果及林粮套种面积比重较大，影响了高效节水灌溉技术的推广

特色林果业是南疆传统优势产业，为解决南疆人多地少的矛盾，大多采取果树套种粮棉经济作物的立体种植模式，如在核桃、巴旦木等成年林果中套种棉花、小麦、玉米、油菜、万寿菊等粮经作物，套种面积占当地灌溉面积的19%～82%。成年果树中除了葡萄和矮化密植的红枣树适宜采用滴灌技术外，其他果树因根系发育延伸范围较大，普通滴灌不能满足其生长用水需求。这种套种模式两种不同类型作物用水需求、灌溉制度的差异给高效节水建设管理带来很大的难度。目前在林果套种地块实施的沟灌加滴灌双系统工程和低压管道灌溉工程存在亩均投资高、管理复杂、节水增产效果不明显等问题，直接影响到老灌区农民建设高效节水积极性。

4.农业水价综合改革进程缓慢，水价严重偏离供水成本，缺乏节水利益驱动机制

除阿克苏地区现行水价超过成本价的50%以外，其他三地均只达到2010年平均成本水价的30%～40%，和田地区现行水价平均为0.061元/m3，只达到成本水价的44%；喀什地区现行平均水价0.037元/m3，仅达到成本水价的30%；克州现行平均水价0.032元/m3。

由于农业灌溉水价严重偏离供水成本，实施高效节水后每亩地节约出水量的水费也仅3.5～8.6元，而每亩地每年仅更换滴灌带就需花费100元左右。由于目前南疆新型工业化和城镇化率低，节余出来的水量还不能通过水权交易向工业和城镇转换，节水产生的直接价值远低于需投入的资金，水资源的稀缺性和商品性价值未得到体现，水价对节约用水的经济杠杆作用未得以发挥，加之多数地方实行四水（地表水、地下水、水库水、泉水）同价，村组按亩收费，政府鼓励节水的奖励机制或精准补贴机制尚未建立，形成“农民用水多少一个样、用地表水和地下水一个样”的状况，极大地淡化了节水利益驱动机制，造成农民节水意识淡薄，加上灌溉工程运行维护和供水管理因资金缺口大而难以维系，使农业节水建管体制改革缺乏原动力。

5.小型农田水利工程管理体制改革进程缓慢，制约了高效节水灌溉工程的良性运行

一是由于工程确权划界工作滞后，产权接收者的责、权、利无法真正明确；二是末级渠道及渠系建筑物设施简陋、年久失修，大量土渠运行，田间渠系配套工程极不完善，加之管护经费长效保障机制未建立，农民用水者协会接管意愿不强，工程管护责任主体难以有效落实；三是农民用水者合作组织经注册登记的不少，但能运作起来的为极少数，主要原因是缺乏具有文化素质和管理能力的带头人，以及运作经费落实困难。

南疆农民用水者合作组织在生产组织协调、节水工程建设、运行管护方面的作用发挥不到位，与高效节水建设要求的组织化管理有较大差距，管护主体责任空化、虚化致使工程建设主要依靠国家财政投入，各地存在“等、靠、要”思想，工程建、管、用脱节，节水灌溉系统遇到问题不能及时维修养护，造成目前部分系统搁置不用的局面。

6.以渠系防渗为主的灌区工程节水改造进程较慢，与田间高效节水灌溉工程的供水要求不相适应，工程节水的整体效果欠佳

截至2014年年底，南疆4个地区（自治州）渠道长度为10.15万km，渠道防渗长度为2.52万km，防渗率为25%。流量在30 m3/s及以上、5～30 m3/s、1～5 m3/s、0.2～1 m3/s渠道防渗率分别为56%、52%、43%、12%。尤其是流量0.2～1 m3/s的末级渠道防渗率过低。有的地区灌溉水利用系数只有0.43，渠道渗漏损失量较大。

田间高效节水灌溉工程是农业供水工程体系中的最末一级，其管网系统和微灌方式对上游供水水质和供水保证率要求都高于常规灌溉方式。其上级渠系防渗率低及配套设施简陋等状况不仅给配水管理带来困难，还造成供水保证率低，水质含沙量大等，增加滴灌首部泥沙处理工作量和用水量，如处理不达标，极易造成滴灌带堵塞等问题。

7.农田水利工程建设投入长效机制未建立，扶持保障措施不到位，是制约农田水利建设提质增效的重要因素

农田水利基础设施建设具有很强的公益性、基础性和战略性，需要大量的资金投入。南疆为集中连片贫困地区，33个县（市）中有26个为国家级贫困县（市），在农田水利建设投入方面主要依靠中央和自治区财政投入，对地区（自治州）、县（市）利用土地出让金用于农田水利建设的政策落实不到位，配套资金严重不足或缺失，引入金融产品和服务、信贷支持及社会资本进入节水建设需要机制创新，地区（自治州）、县（市）政府购买服务能力较低。

8.前期工作深度不够、技术服务和建设管理工作有待于进一步加强

目前，参与南疆田间高效节水工程的设计单位水平良莠不齐，有的设计人员缺乏责任心，设计理念落后，照抄照搬其他工程设计，使得节水设备选型和工程设计问题较多，造成节水工程“先天不足”，影响了工程实施效果和使用者的信心。高效节水建设项目还存在法人组建不规范，建设管理专业力量薄弱，对设备、管材及材料采购、施工安装质量把关不严等问题。尤其是90%生产滴灌带的厂家是小企业，其产品质量控制、检测和售后服务能力较弱，部分低价劣质产品充斥市场，影响节水产品生产行业转型升级和高效节水工程质量提升。

三、加快推进南疆农业高效节水建设的主要措施

1.加强组织领导，强化政府主体责任，切实解决制约南疆农业高效节水建设的突出问题

大力发展农业高效节水是促进新疆现代农业发展和经济社会生态可持续发展的一项重大战略任务，是实现最严格水资源管理目标的重大措施。按照《农田水利条例》关于“发展农田水利，坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、监管并用的原则”，各级党委和政府主要领导应高度重视，突出政府主导地位，将农田水利建设管理纳入地方各级政府绩效考核范围，充分发挥其组织发动、规划编制、政策制定、资金投入、项目整合、建设管理、体制机制创新等方面的主导作用，政府各部门协同行动，才能使该项工作得到有效推进。

2.加快生产经营模式调整，建立有效的用水合作组织

强力推进南疆各地以农业现代化发展为目标，利用各渠道支持，加大涉农资金整合力度，促进南疆农业生产经营模式调整和土地整合，向统一作物和适度规模化经营方向转型，提高农业生产组织化程度。深入推进以农业水价综合改革为核心的农田水利改革，加快建立促进农业节水的体制机制。着力加强各地区（自治州）、县（市）建立有效的用水者合作组织、专业化管理队伍、新型农业经营主体进行经营管护及政府购买服务等多样化运行管理体制机制，使高效节水灌溉设施正常运行和发挥最佳效益。

3.加强宣传培训，增强干部农户的节水意识

各相关部门要采取专项培训或以会代培形式，加强对地县乡村各级干部的培训，以现场参观、请进来走出去等多种方式全面提高对高效节水建设与管理重要性的认识，加快对高效节水技术的了解和掌握。利用新闻媒体、宣传专栏等载体进行广泛、深入、持久的宣传教育，让广大农民群众了解本地水资源利用现状，认识到潜在的水危机和生态危机，强化节约用水、保护水资源和水环境的自觉性，不断提高对节水建设的责任与义务、节水与增效的认知度。加强与兵团的融合交流，互相学习借鉴高效节水建设管理经验。

4.加快渠道防渗及其渠系配套设施建设步伐，显著提高南疆干支斗三级渠道防渗率，优先实现常规节水目标

根据新疆水资源平衡论证中对南疆2020年农业需退减水量的分析结果，要通过渠道衬砌使渠系水利用系数由现状的0.55提高到0.62，并采取田间节水措施使灌溉水利用系数由现状的0.47提高到0.55，经估算南疆“十三五”期间需要实施渠道防渗4.0万km，平均每年需投入56亿元。而2016年中央和自治区给南疆用于渠系防渗建设资金仅15亿元，远远满足不了需要。鉴于新疆特别是南疆的特殊区情及其在国家战略中的特殊地位，为实现新疆社会稳定和长治久安总目标，建议国家有关部门加大对新疆灌区干支斗三级渠道防渗的投资支持力度，并向南疆倾斜。

5.实事求是，因地制宜，有序推进“十三五”高效节水发展

由于南疆大部分灌区地块零散，林粮套种，适宜于高效节水的地块面积难以落实，加之农业生产经营管理组织化程度低，这种状况的调整需要时间。考虑在实施高效节水建设中所存在的现实条件，最近南疆提出“十三五”基本可落实高效节水建设面积639万亩，较《南疆大中型灌区田间高效节水实施方案（2016—2020年）》任务减少50%～60%，鉴于喀什、和田、克州目前实施大规模农田高效节水建设问题较多，建议调整部分面积至阿克苏地区、巴音郭楞蒙古自治州等。南疆高效节水建设应在加快农业水价综合改革，形成发展高效节水倒逼机制的同时，按照“突出重点、示范推广”的原则有序推进。

6.加快推进以农业水价综合改革为核心的农田水利各项改革，激发农业节水动力

加快推进以农业水价综合改革为核心的农田水利各项改革，建立以全成本核算为基础的差别化水价形成机制；加强水利基层服务体系建设，促进农民用水者合作组织规范化管理，建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系工程产权制度，使农民用水者合作组织或农村集体经济组织成为管护主体，鼓励发展多种形式的终端供水管理模式，构建起农田水利工程良性运行长效机制；健全以乡镇水管站（所）为主体的基层水利服务体系，提高服务能力；加快供水计量体系建设，新建、改扩建工程要同步建设计量设施，抓紧改造尚未配备计量设施的已建工程，根据管理需要细化计量单元；加快实行用水总量控制和定额管理，促进用水方式由粗放向节约的根本性转变；加快建立起可持续的农业用水精准补贴机制、节水奖励机制和生态补偿机制，以深化改革为动力，推进农业高效节水持续健康发展。

7.加强统筹规划，加大南疆农业高效节水工程项目建设监管力度

各级政府要组织协调水利、发改、财政等相关部门，将其他行业涉水规划和支农项目与“十三五”农田水利规划相统一，有序推进农田水利建设，坚持“一张蓝图绘到底”，避免重复建设，无序建设。建立农田水利建设及运行维护资金投入的长效机制，同时不断加大南疆农业高效节水项目前期、工程建设和运行管护的监管力度，努力实现由“规模扩张”向“提质增效”转变。

8.加强节水灌溉试验、节水技术推广，以示范建设引领南疆农业高效节水灌溉发展

进一步开展节水灌溉技术试验研究和联合攻关，引进国外农业先进技术，加快科技成果转化和推广，加强对南疆林果种植节水灌溉技术试验研究，使科技创新成果成为南疆高效节水灌溉的技术支撑。坚持示范引领，通过打造一批实施先进、管理科学、服务到位、运行良好的示范区，发挥示范区引领、培训、宣传、辐射作用，带动新疆尤其是南疆农业高效节水灌溉发展。

四、建议

一是加大南疆地区农田水利建设投入力度，建立民办公助和保障稳定的农田水利投入机制，促进农田水利建设持续推进。二是国家建立农业高效节水工程运行合作社管理和公司化管理财政补贴制度，使工程节水专项管理增效。从国家层面加大对农民用水者合作组织的支持力度，在政策和资金上给予倾斜。各级政府应对农民用水者合作组织加强培训，不断提升管理水平。三是国家、自治区加大对已建田间高效节水工程的维修养护补助力度，引导群众加强管护，确保已建工程正常运行，发挥效益。四是国家出台有关政策，打开农业节水支持工业、城市用水的通道，建立健全工业反哺农业、城市反哺农村的补偿机制，同时研究建立生态补偿机制。五是加快农田水利立法，完善配套法规体系，从根本上改变小型农田水利设施建设管理薄弱问题。明确各级政府、社会组织、农户的责任，建立与市场经济相适应的管理体制和运行机制。六是实施计量设施专项规划，以满足农田水利改革的现实需求。■

（南疆农业高效节水调研组、新疆维吾尔自治区水利厅农水处亦为本文提供资料，在此一并致谢。）

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Construction and managementof high efficient water-saving structures in south of Xinjiang//

Xia Jinwu,Huang Zhendong

In the south of Xinjiang Autonomous Region,the progress of water pricing reform for agricultural use has been slow due to lacking of responsible body for taking accountability.This has restricted the development of high efficient water-saving agriculture.Therefore,more attention needs to be paid on strengthening role of government for taking accountability,raising awareness of general public,accelerating construction of counterpart for canal system with integrated planning and pilot project construction and supervision.Considering the important and strategic position of the area in national development,more assistance should be given from the central government in terms of policy and funding.

south of Xingjiang;high efficient water-saving;construction and management;issues;measures;discussions

TV+S274

B

1000-1123（2017）15-0061-04

2017-03-10

夏金梧，副总工程师，扶贫开发领导小组副组长兼办公室主任，教授级高级工程师。

责任编辑 轩玮