中国水土流失防治机制探究

胡世明+陈瑾

摘要：水土流失防治是保障生态安全的战略之一。为促进水土流失防治保障生态安全并与社会经济协调发展，探索科学、高效的防治机制。回顾总结中华人民共和国成立以来的水土流失防治政策变迁，通过长期的摸索实践与选择性经验借鉴，逐步构建了管制与诱致协同的国家水土流失防治政策体系。取得成就的同时，也存在一些机制上的问题。建议加强和提升数据服务决策的能力建设；法治防治工作的管理与协调；建立健全依据科学、行之有效的水土保持生态补偿机制；规范化、制度化、法制化保障市场机制的稳健、高效运行。

关键词：水土流失防治；政策；机制；法制化

水土资源是人类赖以生存的基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态环境的控制性要素。中国是世界上生态系统退化和水土流失最为严重的国家之一。水土流失防治是国土整治、江河治理的根本，是维护、重建和改善生态环境、保障生态安全、促进社会经济尤其是农村社会经济发展的战略之一，是构建和谐社会、改善人居环境、定向生态文明的举措，是中国在可持续发展总体框架下长期坚持的一项基本国策。在水土流失的防治实践中，中国逐步构建了水土流失综合防治政策体系。在国家体系框架下，各地域由于自然禀赋、经济结构、社会和人文地理、人力资源等不同而存在区域差异。“十八大”以来，生态文明建设成为特色社会主义“五位一体”总体布局的内在要求，水土保持生态建设迎来发展机遇的同时也面临新形势、新任务和新要求（刘宁，2007）。2015年经国务院正式批复同意的、“自上而下”和“自下而上”相结合编制完成的《全国水土保持规划（2015～2030 年）》是中国水土流失防治进程中的一个重要里程碑（刘震，2015）。藉此，遵循该规划“以人为本、人与自然和谐相处，整体部署、统筹兼顾，分区防治、合理布局，突出重点、分步实施，制度创新、加强监管，科技支撑、注重效益”的基本原则，本文试图在历史回顾与经验总结的基础上，探究水土流失防治机制创新，旨在探索有效提升区域环境容量和扩展区域生态空间、促进生态文明建设的治理方略。

一、中国水土流失防治机制的演进

（一）水土流失防治政策概述

中华人民共和国成立以来，基于国家经济政治体制改革形势和社会经济发展的需要、适应水土流失地区经济发展的实际需求，本着完善自身的理念，借鉴国外如美国、日本、澳大利亚、印度、奥地利等的经验，中国逐步构建了管制性与激励诱致性协同的水土流失防治政策体系框架（图1）。历史变迁中，大约经历了如下几个阶段——建国后至20世纪70年代，在合作化运动背景下探索水土流失治理方略，主要依靠集体以支毛沟为治理单位开展示范与推广。20世纪70年代末至20世纪90年代，在家庭聯产承包责任制背景下，主要以小流域为单元开展综合治理与重点治理，推进责任制创新。20世纪90年代初至20世纪90年代末，在建立社会主义市场经济体制背景下，依据相继颁布和实施的《中华人民共和国水土保持法（1991）》及相应的实施条例、规划纲要等法律、法规及相关文件，依法开展以小流域为单元、预防为主的防治工作。20世纪90年代末，中国调整了水土流失治理和生态建设方略，于1997年决策“治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川”，同年国际上通过了《京都议定书》；1998年后，国务院先后批准实施了《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》等，对21世纪初期的水土保持生态建设做出了全面部署，并将水土保持生态建设确立为21世纪经济和社会发展的一项重要的基础工程以及中国实施可持续发展战略和西部大开发战略的根本举措。自此，在生态环境建设与农村经济体制改革背景下，实施水土保持生态修复项目逐步纳入国家基本建设程序管理，中国进入以重点区域为单元的全面生态建设与生态修复阶段。

（二）水土流失防治管理体制与协调机制的演进

中华人民共和国成立以来，为建立和完善结构科学、人员精干、灵活高效的党政机关，历经了“1951～1953年→1954～1956年→1956～1959年→1960～1965年→1966～1975年→1976～1981年→1982年→1988年→1993年→1998年→2003年→2008年”等多次“精兵简政”。改革中水土流失防治协调机构与主管部门也进行相应调整，构建了涉及主管部门（派出机构）、协同管理部门、其他有关部门等“统一规划，明确任务，部门配合，高层协调”的水土保持管理体系。

（三）水土流失防治投入机制的演进

改革开放前，中国水土保持没有专项经费。20世纪80年代逐步建立了水土保持补助费制度，1988年财政部把水土保持补助费与水土保持事业费单列。20世纪90年代，基于颁布的《水土保持法》（1991）、《关于加强水土保持工作的通知》（国发[1993]5号）、《全国水土保持规划纲要》（1993），水土保持投入渠道得到拓宽。直到1998年前，水土保持工程仍在国家基本建设计划之外，水土保持生态建设项目的实施以“群众‘投工投劳为主、国家和地方资金补助为辅”。1998年《全国生态环境建设规划》（国发[1998]36号）明确将生态建设纳入基本建设程序管理范畴，自此，以群众自建、自管、自用的建设和管理模式转变了国家基本建设项目的新模式（姜德文，2001）。总体而言，1950～2005年中国水土保持投入主要基于“政府投入引导，群众投劳为主”的模式。2000农村税费改革规定逐步取消旧有的“两工”（农村义务工和劳动积累工），一定程度上代之而行的是被中央当作典型推广全国的安徽巢湖地区开创的“一事一议”制度，但没有彻底改变传统的思维“路径依赖”。面对生态修复与生态建设的无限需求，中国水土流失防治与生态安全防治政策专题组（2010，后文简称“政策专题组”）建议参考黄土高原水土保持项目模式，建立健全以政府投入与社会资本为主、政府财政担保国际贷款（包括世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织）、科学“一事一议”并有效引导农民投资投劳的投入机制。endprint

（四）水土流失防治功能机制的演进

机制从功能上可分为激励机制，制约机制和保障机制。水土流失防治激励机制是水土流失防治主体（政府、水土保持主管部门、企业、公众等）将远大愿景转化为具体事实的连接手段，是在水土流失防治组织系统中，激励防治主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化，与激励客体（管理人员、企业、公众等）相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。水土流失防治制约机制是运用民主與法制的手段，通过有效的途径，对权力使用者的特定限制和约束，以保证水土流失防治管理活动有序化、规范化的一种机制。水土保持保障机制是为水土流失防治管理活动提供物质和精神条件的机制。

1. 激励机制的演进

中华人民共和国成立以来，逐渐建立形成了水土流失防治措施体系，相对稀缺的是最大化水土流失治理主体（包括政府、集体组织、居民、农户等）承诺将防治目标、愿景转化为具体事实的特定方法与管理体系。相关经验主要体现在治理责任制变革方面。

改革开放前，土地集体所有、集体经营，产权激励机制基本上处于空白状态。改革开放后农村联产承包责任制的推行促进了“户包治理”小流域。“户包治理”存在的资金、技术与劳动力等生产要素的局限性促进了“联户承包”治理责任制的产生和“水保”专业队的出现以及二者的蓬勃发展，同期产生或出现的有集体开发、租赁、拍卖（使用权）、股份合作等责任制形式。20世纪90年代初期，随着市场经济体制的逐步建立与发展，“四荒”拍卖一定程度上有助于农村剩余劳动力的就业与创收，提高了公众治理水土流失的积极性，推动了规模化和集约化经营的发展进程，开拓了水土保持商业化运营的新机制。

在“户包治理”、“联户承包”、股份合作和“四荒”拍卖等治理责任制的改革与演进中，形成并渗透其中的有物质薪酬激励、荣誉与升迁激励、专利激励、产权激励、成本最小化和效率优先的市场交易激励机制等（李周、包晓斌，2002）。

2. 制约机制的演进

中华人民共和国成立后，尤其是20世纪90年代以来，在不断的摸索实践中，逐步形成了组织、技术和法律法规等方面对水土流失进行防治的制约机制。依据《水土保持法》（1991）、《水土保持法实施条例》（1993）等法律法规，逐渐建立和形成了水土保持的三项基本制约制度——水土保持方案报告制度、水土流失“两费”收缴使用和管理制度、水土保持监督检查制度，总体上形成了以“一方案”（经水行政主管部门同意的水土保持方案）、“三权”（审批权、收费权和监督权）、“三同时”、和“两费”等为表现形式和鲜明特征的水土流失人为原因和生态环境破坏行为制约机制。

3. 保障机制的演进

（1）水土保持生态补偿机制的演进

经济学的相关理论认为，在产权不明晰或（和）缺乏产权主体的情况下，人类的经济活动将会产生经济的外部性，从而导致经济活动中的私人成本与社会收益的不一致。为解决这个问题，福利经济学说提出了征收“Pigou税”的方法，形成了生态补偿机制的理论基础。中国大约20世纪80年代兴起对生态补偿的研究，1998年以建立森林生态补偿基金的规定为始进入实践操作层面。在水土保持生态补偿方面，相关的重大政策可以追溯到国务院令[1993]第120号《水土保持法实施条例》、《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发[1993]5号），其中条款涉及的“两费”在一定意义上属于生态补偿的范畴，条款中涉及的“水费、电费提取”反映了“谁受益，谁补偿”的生态补偿思想。1993年之后国家的一系列政策规定中都强调按照“谁开发，谁保护，谁受益，谁补偿”的原则建立生态补偿机制。2014年，《水土保持补偿费征收使用管理办法》正式出台。迄今，生态补偿已经成为中国涉及生态建设和环境治理的一个全局性问题，但尚无科学的补偿标准和制度安排，生态补偿制度尚未真正完备地建立起来。与拥有雄厚的经济实力、重在生态补偿金有效配置以获得最优投入产出的欧洲、北美等发达国家不同，中国生态补偿的研究多聚焦在补偿资金的筹集方式和相关政策的制定上，实施的重点领域是林业和矿产资源，主要形式是财政转移支付。多数省（自治区、直辖市）根据相关法律、法律、实施条例和文件精神实施水土保持补偿费征收使用管理，初步建立了水土保持补偿制度。

（2）科教支持体系的演进

“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”（习近平语）。中华人民共和国成立后，1955年全国第一次水土保持会议明确水土保持工作要进行宣传教育。20世纪80年代，《水土保持工作条例》（1982）发布施行，宣传成为水土保持工作机构的任务之一，宣传队伍不断扩大，宣传的内容涵盖了水土流失的危害与治理效益、水土保持工作的重要性和紧迫性、水土保持原理和科学技术等，宣传方式包括报刊杂志、广播影视、艺演展览、报告讲座、教本画廊等。20世纪90年代，编制了“水土保持与城镇安危”、“长江的水土流失”等电视专题，编写了大量的宣传标语口号，1991年以后水土保持宣传教育工作主要围绕颁布的《水土保持法》等法律、法规开展，水利部联合相关部门开展《水土保持法》宣传周、宣传月和宣传日活动，实施普法计划。21世纪以来，水土保持的国际交流与合作扩大了中国水土保持工作在国内外的影响，全国继续开展大规模的水土保持法律、法规及相关文件精神宣传活动。“十二五”期间，水土保持宣传教育工作机制有效建立，各地重视程度持续提高，宣传教育平台多样、宣传重点突出，宣传教育领域不断拓宽，宣教方式与作品不断创新，为水土保持事业全面发展创造了良好的舆论环境（蒲朝勇，2016）。

经济建设是中国在国内外大势没有发生根本变化情境下的中心工作。在国民经济和社会发展中，“科学技术是生产力”是马克思主义的基本原理。中华人民共和国成立以后，特别是改革开放以来，水土保持科学研究和技术推广工作日益发展，水土保持科学技术人才层出不穷，为水土保持生态建设提供了人力资本支撑，以“3S”为代表的现代信息管理技术取得突破并得到广泛应用，初步形成了水土保持基础理论体系、综合治理技术体系、科研观测体系和技术标准体系（刘宁，2007）。endprint

（3）法律法规体系的演进

市场和法治可谓现代文明的两大基石。2014年十八届四中全会指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济……”。中华人民共和国成立后，在大规模的水土流失防治工作中，国家制定了一系列水土保持法律、法规及法规性文件、规章及规范性文件——1957年国务院发布了《水土保持暂行纲要》；1982年发布了《水土保持工作条例》；1988年国家计划委员会、水利部制定发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》；1991年全国人民代表大会常务委员会颁布了《水土保持法》；1993年國务院水行政主管部门发布了《水土保持实施条例》；1995年水利部颁布了《开发建设项目水土保持审批管理规定》，等等，初步形成了一套自上而下的水土保持法律、法规体系，一定程度上发挥了各个特定历史时期的水土流失法治作用，并在顺应社会经济发展过程中加以修订与完善。

（五）水土流失防治模式的演进

20世纪50年代中国强调大局，依靠国家投入资金引导培养典型，为集体水土流失治理提供示范，主旨在于减少水土流失对大江大河的负面影响；20世纪60～70年代，以建设基本农田为切入点，旨在化解粮食短缺问题。20世纪80年代初，“依靠千家万户，治理千沟万壑”，践行与推广户包小流域治理，强调“四荒”的公开分配与开发利用。其时，一些农民企业家开创了旨在改善社区发展环境的治理模式。随着市场经济体制改革，水土流失治理纳入到区域化布局、规模化治理、集约化经营的轨道，在实践中形成了改善生态环境与建设主导产业、开发资源发展区域经济、促进脱贫致富相结合以及向大农业、非农产业、市场延伸的经验（李周、包晓斌，2002）。

二、尚须解决的一些机制问题

水土流失防治机制在实践与改革中得以不断改进，各地区由于自然地理、人文情境禀赋不同，防治情况存在差异，但存在一些共性问题。

（一） 配套统计问题

水土流失治理面积等统计信息是水土保持工作的信号和消息，发挥着国民经济行业宏观调控和地区规划与发展的监测、决策或咨询的参考作用。现实中宏微观数据如水土流失治理面积数据存在失真、不协同等问题（王伟、薛塞光，2016）， 导致基于数据的统计与计量分析可能无法科学有效地揭示或挖掘潜在的真正规律。

（二）管理体制与协调机制问题

协调机制缺位是中国水土流失防治的突出问题之一，表现在政府各相关部门间协调合作成本尚有很大的消减直至归零的空间，并且在水土流失防治工作的诸关系上缺乏统筹把握。

（三）水土保持生态补偿投入机制问题

伴随全球生态环境危机意识和可持续发展观的提升，中国对生态补偿的研究和实践不断深入，生态补偿相关的机制有生态修复补偿机制和生态建设补偿机制，前者包括实行“谁破坏谁补偿”、自行补偿和委托补偿、等量补偿和加倍补偿、治理补偿等；后者包括实行“共享共建”、以上级财政转移支付为主要途径补偿、合理确定补偿、“飞地补偿”等。具体政策实践中生态环境服务付费主要涉及以森林生态系统服务为核心的生态服务付费、农业相关生态服务付费、流域生态环境服务付费、与矿产资源开发相关的生态补偿制度等。但是，即便是多年实践并取得一定成效的“退耕还林”，在执行过程中尚存在“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”的问题。建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新，尚有许多方面需要生态机制，尚有诸多问题亟待进一步科学探究。在水土资源环境管理层面，国内学者在水土保持生态补偿理论和补偿主体、客体、标准、途径、方式等机制构成要素方面进行了诸多探讨，但尚存在补偿主体和客体不明晰、补偿标准难定量、区际补偿难落实、生态税费制度不健全、长效补偿机制未建立等问题（王甲山等，2017）。

（四）市场机制运作问题

发展社会主义市场经济，必须充分发挥市场机制的形成市场价格、优化资源配置、平衡供求关系、激励效率提高、实现经济利益、评价经济效益等功能。但市场机制的作用发挥与正常运行要求有规范的市场主体、完善的市场体系、规范的市场运行规则以及有效的宏观调控体系。2015年福建省创新组建了福建省水土保持生态建设有限公司（简称“省水保公司”），以推进水土流失治理企业化运作。运作探索中，发现存在土地产权交易成本、地方“惯性依赖”等问题，工程建设不具备核心竞争力、生产产品缺乏竞争力且难以一体化经营、企业发展受制于成本压力，政府回购、PPP（Public_Private-Partership，公共私营合作）、EMC（Energy Management Contracting，合同能源管理）等新模式在实施与推广中存在法律和程序上的“空白”（尤长明、郑锦文，2017）。

三、健全与完善水土流失防治机制的建议

（一）加强和提升数据服务决策的能力建设

在大数据时代，为提高相关关系研究结论具有可靠、有效的决策力、洞察发现力和流程优化能力，需要建立健全大量、高速、多样、低价值密度、真实的信息资产。中国幅员辽阔，区域自然环境与人文理念不一，水土流失时空分布具有随机不确定性，对水土保持监测工作形成挑战。为此，建议充分开发与运用水土保持现代科技如“3S”技术，建立健全监测系统和机制，完备信息数据库，加强和提升水土保持生态建设与科学决策能力。

（二）法制强化和保障防治工作的管理与协调

管理的本质不是管理本身，而是协调，是提高效率和效益的手段与过程。其手段包括强制（如政权）、双方意愿交换、物质性和非物质性惩罚、激励、沟通与说服等。《水土保持法》明确法定了水土保持管理权限和管理职能。国务院及各级政府水行政主管部门在水土流失防治组织运行规则如章程及制度等的确定、人员配置及职责划分与确定、设备及工具、空间等资源配置与分配、防治目标的设立与分解、防治的组织与实施、检查、监督与协调、效果评价、总结与处理等方面发挥了职能作用。但水土流失防治工作还涉及林业、农业等行政主管部门，协调不畅的情境下容易导致规划不一、资源浪费、扭曲配置等。在市场化程度不断提升和深化的情境下，管理的主体更可以是国家、政府、企业或非正式组织等。“社会办水保”更要求协调职能的有效与高效。由此，参考与比较历史上或现实中成立“国务院水土保持委员会”、“全国水土保持工作协调小组”、“全国生态环境建设部际联席会议”的优劣势，建议建立“主管部门一家管，主管部门、协同管理部门、其他有关部门共治，高层协调”的管理体制。体制决定机制，机制决定活力。体制效用的发挥应籍以严明的法制。为此，应在自然资源与环境保护部门法系中，比较、鉴别与修正《水土保持法》、《森林法》、《农业法》、《水法》、《环境保护法》、《矿产资源法》等规范性文件中涉及多部门业务却绝对独立固封、有失协整的内容，从法制上首先强化和保障防治工作的管理与协调。endprint

（三）建立健全依据科学、行之有效的水土保持生态补偿机制

为建立健全水土保持生态补偿机制，不失生态补偿的一般性，需要探索加快建立水土资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立水土资源和生态环境统计监测指标体系以及“绿色GDP”核算体系，明确水土资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、水土资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，科學量化评价水土资源和生态环境价值，显现生态补偿机制的经济性。同时，应提高水土保持生态恢复和建设的技术创新能力，大力开发、利用水土保持生态建设、环境保护高新技术，为水土保持生态修复和建设提供技术支撑。

（四）法治保障市场机制的高效运行

在水土流失防治中，尤其是在计划经济时代，中国习惯于管制性的治理工具，志愿性治理工具应用较少。伴随1992年起不断深入的市场经济体制改革，市场机制在水土保持工作中不断渗透与弥漫，为水土流失防治注入活力、效率和效益。总体上，财政政策工具应用较多，市场性工具应用不足，技术治理主要是应用生态学原理进行受损生态系统修复，主要包括林草复合治理、地表植被覆盖、典型流域综合治理等模式。建议加强产权经济建设，综合运用各种治理工具，特别是要发挥契约治理工具、信息治理工具、市场和志愿工具等柔性化的治理工具。另一方面，市场经济本质上是法治经济、产权经济，水土流失防治具有公益、长期、综合等特性，存在市场失灵的倾向，建议秉承宏观调控与微观自主、综合预防与整治相兼的策略，法律、法规、制度化防治水土流失，相机并举工程、生物和农业技术等多类措施，建设水土保持生态文明。

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*基金项目：福建省自然科学基金（2014J01268）“福建水土保持政策实施的经济影响评价研究”。项目承担单位：闽江学院。

（作者单位：胡世明，福建江夏学院；陈瑾，福建省水土保持实验站）endprint