我国人力资源服务产业园区发展现状、问题及对策研究

崔艳

摘 要 前，人力资源服务产业园区建设已经成为理论和实践领域的热点议题。基于对上海、浙江等地一些具有代表性园区的实地调研，文章从产品和服务结构、管理运营机制和产业链搭建等方面对我国人力资源服务产业园区的发展现状进行了剖析，针对园区建设存在的问题和困境，提出应加强政策引导和科学规划、注重园区功能定位、探索市场化运营机制、多渠道积极招商引资等对策建议，以期为促进园区发展提供借鉴和参考。

关键词 力资源服务产业园区；产业集聚；产业链

[中图分类号]F249.21 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）10-0067-06

近年来，人力资源服务产业园区建设已经成为理论研究中的热点问题，同时，在实践领域关于推动人力资源服务产业园区发展也已成为国家积极发展人力资源服务业的重要抓手。

一、人力资源服务产业园区的内涵及其形成的时代背景

（一）内涵

人力资源服务产业园区，是指为促进人力资源服务业而创立的特殊区位环境。众多人力资源服务企业汇集在某一个或几个固定的场所寻求共同发展。产业园区是产业聚集的载体，产业聚集状况反映了产业园区的生机和发展水平，人力资源服务产业园区能够有效地创造产业行业发展凝聚力，通过共享资源、克服外部负效应，带动关联产业的发展，实现分工基础上更高层次的合作，从而有效地推动产业集群的形成和产业发展。

（二）时代背景

迄今为止，国家级人力资源服务产业园区发展历经五年，继上海之后，重庆、郑州、苏州、杭州等地先后建立了国家级人力资源服务产业园区，同时，各省、市、区（县）级人力资源服务产业园区相继成立并投入运营。人力资源服务产业园区的形成有着特定的时代背景。

一是产业转型升级对专业化集聚发展平台的迫切需求。随着我国经济发展，过去粗放型的经济发展方式和产业结构不合理的问题越来越突出，严重制约着国家经济的长远发展。近年来，产业转型升级速度加快，各行业对人力资源服务需求的数量和质量发生了变化，同时对人力资源服务专业化的需求也在逐步提升，通过人力资源服务产业园区这一行业集聚发展平台，可加快和推动人力资源服务业的专业化发展。同时，人力资源服务业是低耗能低污染的“绿色产业”，通过园区集聚发展，推动了人力资源服务业快速发展，也进一步加快了产业结构的优化调整。

二是当前各地培育新经济增长点的迫切需要。近年来，我国各地经济发展进入快车道，但是要保持经济社会的快速、健康、协调、可持续发展，必须尽早培育新的经济增长点。人力资源服务业是现代服务业的重要组成部分，具有附加值高、关联度强的特点，通过推动人力资源服务业发展，不僅可以推动其他相关产业的发展，提高服务于其他产业的水平和效能，而且可通过不断完善人力资源服务产业链，丰富人力资源服务产品，增加人力资源服务业在地区经济社会发展中的贡献，加强人力资源服务业与其他行业间的互联互通，从而形成各地新的经济增长点。

三是市场对人力资源服务产品专业化和多元化的紧迫需求。在实地调研中，笔者也了解到，各地市场对人力资源服务产品存在较大需求，部分地区如上海、浙江等地对薪酬外包、福利外包、招聘和培训等产品的需求度较高，对高端人力资源产品（如管理咨询、测评、猎头等）的需求呈上升趋势，但当前人力资源服务产品的供给难以满足市场上对服务产品的迫切需求。人力资源服务产业园区是集聚产业、丰富业态、完善产业链的有效平台和手段，因此，有必要科学合理地推进人力资源服务产业园区建设，以加快和促进人力资源服务产品的专业化和多元化发展。

四是促进人才回归的需要。在经济发展过程中，人才是第一资源，是最重要的资源。各产业在发展过程中对人力资源服务的依赖性日益增强，完善与高效的人力资源服务和产品，才能满足当前企业发展对人才的需求。通过建立人力资源服务产业园区，发挥人力资源服务产业的品牌效应，进而将人力资源服务产业作为各地招商引资的潜在品牌，同时也可以吸引各类急需人才，以破解传统产业发展的瓶颈并培育战略新兴产业，助推地方经济发展。

二、我国人力资源服务产业园区发展现状

为深入了解我国人力资源服务产业园区的发展状况，笔者赴上海、浙江、安徽等地部分典型园区进行了实地调研。其中，上海、苏州、杭州、宁波等城市地处我国东部地区，人力资源服务业发展较快，园区体量相对较大，产业链搭建较为完善，园区产品丰富，管理运营等相对规范；安庆、蚌埠等城市地处我国中部地区，人力资源服务业发展相对缓慢，且园区体量相对较小，但其园区产业链搭建等具有一定的特色。重庆人力资源服务产业园区等属于西部地区有代表性的园区，在本次调研进行时尚未正式运营，因此暂时未作过多考虑。因此，无论从园区所处地理区位因素、体量大小、产业链搭建亦或园区运营等各方面情况看，本次调研所选择的园区均具有较强的代表性，某种意义上，也体现了当前我国人力资源服务产业园区的大体发展状况。

（一）基本情况

从本次调研的部分园区情况看，在开园时间上，挂牌开园最早的当属上海人力资源服务产业园区，其他几家园区多为2013～2014年间挂牌开始运营的。在建设规模上，上海人力资源服务产业园区和杭州人力资源服务产业园区均为国家级人力资源服务产业园区，其他几家园区均为省级人力资源服务产业园区，这些园区的建筑面积均在30 000平方米以上，部分新建园区比早期建立的园区规模更大。从投资方式和投资额来看，大多数园区都是政府投资建立的，但蚌埠人力资源服务产业园区有所不同，该园区是政府提供场所，由一定的企业参与投资建设。从主营业务收入来看，上海、杭州、宁波三地人力资源服务产业园区的主营业务收入位于前列，这与当地经济基础雄厚、经济发展较快以及对人力资源服务的需求度较高有关。从入驻企业数量看，截至2015年年底，除了安庆人力资源服务产业园区外，其他几家园区分别有几十家企业入驻，其中，上海人力资源服务产业园区的企业入驻率接近100%，杭州人力资源服务产业园区企业入驻率超过80%。总体上看，各地园区发展状况与当地经济发展程度密切相关。endprint

笔者对部分人力资源服务产业园区的基本情况进行了梳理，见表1。

（二）发展现状

笔者认为，在我国人力资源服务产业园区的建设和发展过程中，园区的产品和服务结构、管理运营机制和产业链搭建等是园区发展最核心、最关键的要素，因此，本文从这些方面对其发展现状进行详细描述和剖析。

1.各地园区提供的产品和服务内容大体相似，多为传统的人力资源服务项目

园区提供的产品和服务是其生存、发展和获得竞争力的核心，同时，产品和服务的层次与类型也反映了园区发展的水平。从实地调研情况看，多数人力资源服务产业园区在市场化服务的内容上大致相似，多为招聘、培训、管理咨询、人力资源外包、劳务派遣、人事代理、福利外包、境外就业等传统的人力资源服务项目。同时，笔者通过实地走访园区管理方和部分入园企业了解到，不少园区营业收入额的80%左右来自较为传统的劳务派遣、人力资源外包等业务。当然，不同园区的主营业务收入来源各有侧重。有些园区专注于构建单一的人力资源服务产业的园区，有些园区着手构建囊括其他行业在内的全产业链的园区，有些园区则侧重于提供某一类或某几类产品或服务。如杭州、宁波以及安庆等人力资源服务产业园区将金融服务也纳入产业园区，同时，蚌埠人力资源服务产业园区将创意产业、工业设计、化学等产业也一并纳入产业园中。在当前“大众创业、万众创新”的背景下，各人力资源服务产业园区注重创新发展，不断开辟新领域，寻求新合作，部分园区还开展了人力资源与网络信息服务、融资租赁等业务的合作发展。

2. 园区管理体制多为“决策机构+执行机构”模式，且政府部门在园区管理中扮演重要角色

管理体制是产业园管理和运行的组织架构，反映了产业园区利益相关方的相互关系和权利义务分割情况，进而体现了产业园的治理结构。一方面，治理结构折射出产业园建设和运营中政府和市场的关系，另一方面，治理结构也影响着产业园未来的发展方向和模式。

从目前情况看，各地产业园区的管理体制既有共性又有差异。比较而言，多数产业园区的管理体制采取了“决策机构+执行机构”模式，且由于多数产业园区是政府主导建设的，在管理体制中政府部门扮演了重要的、甚至是决定性的作用。不同之处在于，上海产业园实行联席会议制，能够更加有效地动员政府各部门，获得它们的支持；杭州产业园的运营管理交给经合社；宁波产业园主要由人社部门下设的人力资源服务中心运营管理；蚌埠产业园目前由人社部门下设的人力资源服务中心管理，下一步拟交给专业的人力资源协会来运营管理；潍坊、安庆等产业园的管理已经引入或即将引入运营管理公司，市场化程度更高。

3.多数园区将产业聚集平台和公共服务平台功能进行整合

上海、苏州等园区均以当地人才市场服务场所为基础，根据发展目标划定不同功能区进行建设。园区不仅是各类人力资源服务企业的聚集平台，也是各类人力资源服务的一站式公共服务平台。园区作为中介場所，为各类机构和人力资源企业提供了聚集、交流和对接平台，可充分发挥园区集聚产业和拓展服务的功能。

同时，多数产业园都将政府公共服务纳入产业园功能中。随着公共服务供给机制的多元化，部分政府公共服务也可以由市场来供给，政府将成为人力资源企业的重要主顾，因此，这二者结合并不是服务功能上的区别，而是人力资源服务的延伸和拓展。

4.运营相对成功的园区往往有着扎实的产业基础支撑

目前，我国各地在经济发展过程中，逐渐形成基础产业与加工产业并举、传统产业与新兴产业并举的局面。一定程度上，支柱产业表明一地的经济发展基础和未来走向，包括支柱产业在内的各行业对人力资源的数量和结构等提出需求，即对人力资源服务业的发展提出需求。从本次调研情况看，各地根据产业结构发展情况搭建了相应的人力资源服务产业园区。基于此，笔者对调研涉及的部分地区支柱产业进行了研究。从各地的支柱产业来看，主要集中于以下内容（见表2）。

5.部分园区因地制宜，形成多样化发展格局

从各园区的空间布局看，部分园区结合当地经济发展、产业结构及其对人力资源服务的实际需求等情况，进行多样化发展。以杭州人力资源服务产业园区为例，园区按照“一园多点、名企引领、错位发展”的思路，从杭州的现有资源条件和产业基础出发，因地制宜，合理布局，发挥比较优势，突出区域特色，彰显园区品牌，构筑集聚发展高地，形成“一园多点、错位发展、优势互补、合作共赢”的发展格局。再以安庆人力资源服务产业园区为例，该园区规划占地150亩，在布局上以“人才大厦”为核心，以青年创业园、大学生创业孵化基地、留学生创业园等为多翼，构建“一核多翼”的空间布局。

6. 多数园区具有明显的区位优势，有效提升了服务效率

从各园区地理位置看，多数园区均设在城区中心。以笔者调研的上海人力资源服务产业园区为例，该园区位于新客站南广场不夜城地区96#街坊的市中心区域，靠近上海火车站，地铁1号、12号、13号线在此交汇。便利的交通位置为产业园区带来了充沛的人力资源，提高了便民服务工作水平，也为园区发展楼宇经济提供了区位优势。据部分园区工作人员反映，由于园区所处地理位置便利，很多企业都愿意来本园区选择人力资源服务。

三、我国人力资源服务产业园区发展面临的困境和问题

目前，各地人力资源服务产业园区建设可谓如火如荼，但它毕竟属于新生事物，园区发展还处于起步阶段，依然存在园区建设带有盲目性、不够重视人力资源服务业产业链搭建工作、园区运营的市场化程度不高等问题。

（一）部分地区在建园工作上带有一定的盲目性

近年来，各地兴建人力资源服务产业园区的积极性很高，但部分地区在建设园区时，一定程度上忽视了当地各行业对人力资源服务的需求和人力资源服务行业的总体发展水平等客观现实，尚未对园区建设进行科学规划，个别地区甚至在当地人力资源市场份额不高、行业规模偏小的状况下建立人力资源服务产业园区，以致面临“有园缺业”的尴尬。笔者在实地走访调研中也发现，大约25%的人力资源服务产业园区尚未进行园区规划，仅凭着园区运营管理方的经验进行规划和管理，这势必会增加后期招商引资、园区运营等工作的难度。究其原因，一是由于这类园区的建设和发展还处于起步阶段，可供借鉴的经验相对匮乏，进行园区建设规划的专业机构较少，因而导致建园工作存在盲目性；二是部分园区建设的出发点存在偏差，在笔者实地调研中了解到，有些地方建园仅仅为了拿地、享受一定的优惠政策等，其目的并非促进人力资源服务业发展；三是园区建设投入较高，加之园区管理方的经营理念落后，不够重视园区规划工作。endprint

（二）部分园区尚未足够重视人力资源服务产业链的搭建工作

在实地调研中，笔者也发现，个别产业园在招商引资工作中，过于注重入驻企业的税收业绩，强调经济效益，个别园区的入驻企业中，约80%～90%的企业为劳务派遣企业，服务产品过度集中在人力资源服务中低端市场，无法形成上、中、下相互衔接的产业链，造成了“有业无链”的现象。且如果同一园区内的同类企业过于集中的话，势必会引起同质化竞争，一定程度上将会扰乱市场秩序。究其原因，主要是由于园区不重视产业链搭建，且有关专业人才相对匮乏，以致部分园区产业链搭建效果不佳。

（三）园区运营管理的市场化程度不高

从目前各地人力资源服务产业园区的产权制度看，大多属于政府主导建设模式，多数园区是由当地有关政府部门如人力资源社会保障部门作为职能主管和建设直管单位，负责园区的总体规划、政策供给、公共服务以及建设融资，囿于政府的角色定位和管理的局限性，其在品牌打造、资金整合、交流合作等方面未能形成多元化机制，园区运营管理的市场化程度不高、灵活性不强、运作效率偏低。

（四）园区企业集聚能力不强，招商引资效果欠佳

以笔者调研的W园区为例，该园区主要集聚了本地人力资源服务企业，受当地经济发展对人力资源服务业的需求和地理位置所限，园区对国内外知名人力资源服务机构的吸引力不强，大多数知名人力资源服务机构仅仅在园区设立办事处或分公司，对当地人力资源服务业的发展带动作用比较有限。同时，招商引资成效不明显。以A园区为例，该园区在长达一年多的时间里，入园企业仅仅10多家，招商引资问题成为部分园区经营的难题。究其原因，一是当地经济发展对人力资源服务业的吸引力不足，二是现有的招商引资手段不足以集聚更多的企业进驻园区。

（五）园区建设资金投入不到位

因政府财力有限，很多公益性服务缺少专项资金扶持，在鼓励人力资源服务领域的投资方式和投资力度等方面还没有具体措施。同时，园区建设资金来源结构单一，政府资金比例过高，民间资本投入不足。在笔者调研的众多人力资源服务产业园区中，仅有一家园区是由企业前期出资建设的，其他园区均由政府财政投入资金建设，且政府财政投入尚未形成常规性投入，这给园区建设带来很大不确定性因素。究其原因，这是由于目前尚未形成成熟的资金投入和退出机制，部分园区建设资金投入碎片化，未能进行相应的资金整合。

四、有关对策建议

人力资源服务产业园区是中国人力资源市场的重要组成部分和重要载体，关系到我国人力资源的开发配置、供需对接、信息对称、人岗匹配以及人力资源管理各模块（招聘、薪酬、绩效等）的提升和发展。针对当前园区建设过程中存在的问题和困境，笔者提出如下建议：

（一）加强政策引导，促进人力资源服务业发展

产业转型升级是近年我国经济发展的主题，经济发展新常态下，服务业的作用更加凸显，并将逐渐成为现代产业体系的重要支柱。人力资源服务业作为生产性服务业，在经济发展中占据重要地位，具有广阔的发展前景，为此，建议国家和地方层面有关政府部门进一步贯彻落实人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部联合发布的《关于加快发展人力资源服务产业的意见》，加快出台有关扶持政策，促进人力资源服务业的发展，努力提升该产业在我国经济社会发展中的地位和作用。在一些有条件的省市，建议大力引进培育人力资源服务业市场主体，将人力资源服务业列入现代服务业的重点发展领域，在行业准入、土地供给、资金支持等多个方面给予重点倾斜，并列入服务业发展和人才工作经费保障范围。对引进的知名人力资源服务机构、贡献较大的本地优秀人力资源服务机构、人力资源外包企业、为当地引进领军和拔尖人才的机构等给予税收优惠和各项奖励等。

（二）科學规划先行，注重园区功能定位

由于人力资源服务产业园区前期建设投入较大，短期内需要投入大量的人力、物力和财力，为避免园区建设带来不必要的损失，笔者认为，园区建设应规划先行，做好产业发展规划和调整，促使园区健康有序发展。按照资源共享、产业集群、集约发展的要求，确定产业园区的功能定位和发展路径，编制园区总体规划、中短期规划和主体建设规划，将园区规划与当地经济社会发展和现代服务业发展总体规划进行有机结合。大量事实证明，人力资源服务产业与地方经济发展相适应，地方经济发展对人力资源服务产业的服务内容和产品提出切实需求。因此，园区的建设和发展应注重和发挥地方特色。由于各地所处经济发展阶段不同，区位优势、政策环境等都有所差异，因而各地人力资源服务产业园区的发展还应与当地人力资源服务需求紧密结合。根据地方实际情况来决定是否建立人力资源服务产业园区，建设何种规模的园区，如何建设和运营园区。比如有些地区经济发展较迅速，且高新区、经济技术开发区等建设相对成熟，这种情况更适宜采取“一园多区”的方式。

（三）建立目标管理制度，探索市场化运营机制

笔者认为，处理好政府与市场的关系，提升管理和服务水平，是园区发展自始至终都应解决的问题。建议各地有关部门鼓励有条件的地区先行先试，鼓励和支持民营资本进入人力资源公共服务领域。建议部分市场化发展程度较高的地区，可采取“两段式”，第一阶段以政府为主导，推动市场的发展；第二阶段以市场为主导，政府发挥监督作用。在政府层面成立产业园管委会，在市场经营层面考虑并探索按照现代企业制度成立董事会和监事会，成立园区运营公司，建立岗位责任制度，明确规定各个岗位的职责范围、任务和工作要求，并根据其承担的责任授予相应的权限。园区领导小组对运营公司实行责任考核制，并建立层级目标管理和年度指标考核制度。

（四）积极招商引资，加强各类平台建设和应用

建议产业园区管理方适时开展对园区招商政策的研究，制定具有区域竞争力的优惠政策，促进招商工作的有效开展；编制重点人力资源服务企业名录库，根据当地具体情况来确定拟引进的人力资源服务企业规模和主营业务类别；加强招商引资、建设园区招商引资信息平台，完善招商引资工作机制，主动吸引国内外品牌机构入驻园区，通过各类人力资源服务业推介会、博览会、交易会等，提高园区知名度，促进人力资源服务产业园区得到长足、稳定发展。endprint

同时，充分发挥中介组织媒介作用。结合当地实际情况，着力引进商会、行业协会、校友会等社会中介组织，搭建行业交流平台，促生行业集聚效应，充分发挥中介组织在招商过程中的媒介作用。

此外，还应注重品牌推广。借助当地人才资源优势，利用本地人才在外地的影响力进行品牌推广。定期舉办人力资源服务博览会、人力资源论坛等活动，积极培育本土品牌，大力支持本土人力资源服务机构开展自主品牌建设，在线下进行推广的同时，借助移动互联网技术大力进行线上品牌推广，提升品牌知名度。

（五）引导建立基金，重视和完善园区产业链条搭建

建议有条件的地方政府设立地方人力资源服务产业发展引导基金，通过委托运营的方式交给在人力资源产业和股权投资行业方面有丰富经验的专业团队管理，强化资金引导，吸引风险投资或天使基金投资人力资源服务产业。基金主要支持重点企业的发展，特别是人力资源服务机构的引进和企业的重组、兼并、上市，鼓励部分机构做大做强。

同时，建议重视和完善园区产业链条搭建工作。如部分地区的本土人力资源服务业以提供基础产品为主，笔者认为，在这类型地区应重点培育人力资源服务外包、网络招聘、劳务派遣等基础产品，同时还应引进国内外知名人力资源服务机构进驻园区以拓展人才测评、猎头、培训、管理咨询等高端业务；应鼓励企业研发新产品、提供定制化服务、提升服务质量，最终形成功能集成、产业集聚、资源集约、开发集中的人力资源服务产业价值链，着力打造当地人力资源综合解决方案的首选服务平台，带动和促进当地人力资源服务业加快发展。

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Abstract： At present，the human resource service industry park construction has become a hot topic in the field of the theory and practice areas，the construction of the human resource service industry park can be described in full swing. In order to understand the current situation of human resources service industry park，the author went to Shandong，Zhejiang，Anhui and other places to carry out a field research，based on this，this paper intends to analyze the development situation and the problems，and put forward relevant countermeasures and suggestions.

Key words： human resources service industrial park；industrial agglomeration；industrial chain

（责任编辑：张丹郁）endprint