关于批准设区的市地方性法规相关问题的探讨

赵立新

赋予设区的市地方立法权是2015年新修订的立法法的重要内容。立法法修改后，原49个较大的市地方立法权一举扩容到全国284个设区的市，力度不可谓不大。同时，立法法也明确规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。虽然原立法法对较大的市制定的地方性法规也设定了前置批准程序，但因为立法法修改后对设区的市地方性法规的审查内容及标准相较之前发生了明显变化，立足于省、自治区人民代表大会常务委员会的工作视角，结合当前的地方立法实践，对批准设区的市地方性法规相关问题进行交流和探讨无疑是有益的。在此，笔者谈一点个人看法，以求教于大家。

立法法第七十二条规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。显而易见，批准设区的市的地方性法规重点在于合法性审查。在这里，虽然法规表述语言和原立法法中的有关表述基本一致，但省一级人大常委会原来针对较大的市制定的地方性法规的合法性审查和现在针对设区的市制定的地方性法规的合法性审查相比较，二者的审查内容不可能完全相同。依现行立法法的规定，对设区的市地方性法规进行审查批准的法定标准系于两个方面。第一，不抵触原则。即设区的市的地方性法规是否同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触？这条标准同原来的合法性审查标准是一致的，笔者不再详述。第二，审查立法權限。立法法对设区的市制定的地方性法规在立法权限方面作了特殊限定，这也是立法法修改的核心内容。依立法法第七十二条的规定，法律在赋予所有设区的市地方立法权的同时，将其严格限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面。实际上，此举等于缩窄了原来较大的市的立法权限。换句话说，包括原较大的市在内，所有设区的市制定的地方性法规不允许超出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的范畴。从广义视角出发，这种立法权限的审查也应视作第一点“不抵触原则”的内容，因为超越立法权限无异于违反立法法。不过，作为规范立法行为的特殊法，把立法法中有关前置条款内容单独拿出来进行重点审查，不将其归结到原合法性审查的框架内，逻辑上或有瑕疵，但在立法实践中是务实而管用的。

批准设区的市地方性法规在工作操作层面仅仅着眼于上述两点并不够，在具体的审查批准工作中，还必须把握好两个关系。第一，统筹省一级人大的立法项目和设区的市的立法项目的关系。设区的市报请的地方性法规如果能够在省一级立法中纳入并解决的话，原则上不应立项，否则即属重复性立法。第二，统筹设区的市制定的地方性法规和设区的市制定的地方政府规章二者间的关系。立法法不但对设区的市地方立法权扩容，也同步放开了设区的市制定地方政府规章的权力。依立法法第八十二条第二项的规定，属于本行政区域的具体行政管理事项应制定地方政府规章。地方政府规章的位阶低于地方性法规，考虑到立法成本及立法资源的节制使用，能够通过制定低位阶法规达到目的的立法就没有必要提升位阶，实践中地方性法规和地方政府规章的立法权限划分标准较为模糊，尚欠清晰规范，这也是亟待解决的问题。另外，把握上述两对关系要将审查关口前移，省一级人大在各设区的市报送立法规划时就应综合研判，通盘考虑，加强协调和指导，为审查批准工作创造良好条件。

（作者单位：吉林省人大财经委）endprint