我国养老事业推广PPP模式的对策探讨

陈佳丽

【摘 要】 老龄化社会的快速到来对“未富先老”的我国养老事业提出了巨大挑战和新的难题，PPP模式作为一种有效的融资模式是推动新型养老事业发展的重要工具，不仅有助于缓解政府财政压力和人口老龄化带来的养老压力，而且有助于推动我国农村地区养老事业的发展。但目前，我国应用PPP模式推动养老事业发展中存在一系列问题，如PPP养老项目分布不均、项目监管难度大以及缺少法律的保障。因此，立足我国基本国情，科学借鉴发达国家相关经验，才能推动我国养老事业的发展，缓解社会养老压力。

【关键词】 PPP模式； 养老事业； 老龄化社会； 公共服务

【中图分类号】 F243 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）19-0078-05

一、引言及文献综述

截至2014年，中国60岁以上的老年人口达到2.1亿人，其中失能与半失能老人总数为4 000万人，并且有继续增加趋势。种种数据表明我国已经逐渐步入老龄化社会，政府养老负担日益严重。传统的政府养老模式由于资金来源单一，社会融资渠道匮乏，过多地依赖政府财政支持等弊端，导致面对逐步老龄化的社会难以为继[ 1 ]。鉴于此，我国政府早在2006年就提出居家养老、社区养老、机构养老等养老模式，并将机构养老作为未来中国养老的主要形式。由于机构养老的发展时间有限，面对日益增长的老年人数量，许多养老机构基础服务与设施无法满足基本的养老需求，再加上机构养老的数量有限，因而对待老年化社会更显力不从心。社区养老模式和居家养老模式由于对服务要求较高，资金需求较大，往往造成经费不足等现象，养老服务质量无法保证。因此，面对逐步老龄化的社会，寻求新的养老模式与融资渠道对我国养老事业至关重要。

对于社会老龄化与社会养老负担国内众多学者作了诸多研究。其中张世英和李秀辉（2012）在总结国外养老经验并立足我国养老基础设施建设的基础上，深入分析了PPP融资模式的组织形式和运行特点等，提出我国应倡导政府和私人部门进行合作，共同促进养老事业的发展。胡桂祥和王倩（2012）立足于我国当前养老结构存在的基本问题，从理论和实践两个层面对我国养老机构建设应用PPP模式的必要性和可行性进行了研究。张世英（2012）以我国人口结构为基础，通过对国外养老对策与经验的总结，认为当前我国养老产业发展主要问题集中在融资渠道与政策支持方面，将PPP项目与养老产业结合，利用PPP项目的融资特征与组织优势，可以极大地提升养老事业的发展。李正伟（2013）从养老地产角度分析了运用PPP项目的优势，并使用比较分析方法证明了养老地产对养老产业的发展具有正向促进作用，通过与政府的合作可以有效控制产业风险，提高运营效率。王倩（2012）实证分析PPP项目在养老产业应用的必要性，通过引入Leland模型阐明当前养老产业存在的问题，并从理论和实践两方面提出解决方法与方案。孙洁（2013）创造性地提出运用PPP项目建设“老年式大学”的养老产业，该种养老模式与传统养老模式完全不同，主要通过政府的人力资源支持，由社会机构与当地政府共同举办与管理集老人休闲、娱乐、学习为一体，注重服务的新型养老模式。国外有关PPP项目养老产业模式比较固定，美国侧重机构式统一养老，由社会统一出资建立，政府提供日常服务支持；日本则采用家庭式养老模式，政府统一建设老年人小区，并在小区内设专业的养老咨询服务机构，使老年人仍以家庭的形式生活。

二、我国养老事业推广PPP模式的必要性

（一）社会人口老龄化急需新的养老模式

当前中国已经成为世界老年人口数量最多的国家，同时也是人口老龄化发展最快的国家。根据联合国的预测，截至2050年中国将有近5亿60岁老年人，该数字将超过整个美国人口。中国的老龄化问题虽然出现时间不长，但近几年的增长态势愈演愈烈，究其原因在于一方面中国经济的发展使人均寿命提高，另一方面计划生育政策导致人口增长速率长时间低于自然增长速率，二者共同加剧了中国人口老龄化问题。社会的老龄化意味着中国人口红利优势逐渐丧失，社会老年人的增多意味著未来的劳动价值创造将逐渐降低，因此养老问题的重要性不言而喻[ 2 ]。此外，值得注意的是在经融危机过后，中国空巢老人问题更显严重。城市中的空巢老人比重达到54%，已经超过半数，而农村由于进城务工的农民工不断增多，农村空巢老人也已近半数。在种种社会养老问题下，传统养老模式完全无法承担快速增长的老年人，因此需要更多的社会化、市场化新型养老模式。

（二）PPP项目有助于联合政府与社会资本共同促进养老产业发展

当前我国正快速步入老龄化社会，养老市场的供给难以满足巨大的市场需求，使得养老产业发展极不平衡。由于养老产业的资金需求量巨大，且投资回收周期较长，因此许多养老院的基础设施与医疗设施难以保障，造成了公立养老院一床难求的局面，我国养老事业发展举步维艰。鉴于社会养老压力的不断增大，政府在2013年出台若干有关PPP养老项目政策，目的在于解决与帮助地方各级政府对养老基础设施的建设与发展，通过PPP的方式降低政府财政压力与财务债务高举问题。相比于传统的政府养老模式，PPP养老模式的优势在于：第一，因PPP的组织形式与运行模式主要由社会资本所掌控，可以有效缓解地方政府债务难题，依托市场的杠杆作用和国家政府扶持，吸引更多社会资本流入，增加养老产业的资金支持；第二，PPP养老项目可以加速政府职能转变，减少市场性干扰，将更多的资金投入到其他公共事业，提升政府公共服务质量与效率；第三，拓展社会融资渠道，促使养老事业的投资主体更加多元化。对于社会资本而言，PPP养老项目可以有效打破公共事业的限制，拓展社会企业的市场发挥领域与空间，通过社会资金的盘活，进一步激发非公有制经济活力，实现资源的最优配置。

（三）PPP养老模式多样性有助于解决农村养老难题

根据我国第六次人口普查，当前我国人口总数为13.4亿人，其中农村人口为6.74亿人，占人口总数比例为50.3%。社会保障局的数据显示，截至2014年我国农村参保人数为1.6亿人，仅为农村人口总数的23.7%。如果按照传统的政府养老模式，实现农村高覆盖率参保，无疑将对政府的财政税收造成较大压力。由于我国农村地区分布广阔，且各地区的实际经济状况与发展水平各不相同，因此难以使用同一种养老方式，需要多元化的养老模式[ 3 ]。而PPP养老可以依托多种模式（表1），满足农村养老保险投资规模巨大、需要长期稳定的价格调整机制等需求。

三、我国养老事业推广PPP模式存在的问题

（一）PPP养老模式区域差距明显，推广分布不均

由于PPP养老项目需要大量的前期投入资金以及中期运营资金，所以大部分PPP养老项目都是以付费模式为主。长久以来城乡二元结构不平衡以及城镇、农村养老体制的不健全，使得大部分老年人的收入和消费能力有限，无法承担昂贵的养老费用，导致大部分PPP养老事业选择经济发达、消费能力强且人口密度大的城市地区，因此经济欠发达地区与发达地区的养老事业发展差距将越来越大[ 4 ]。从养老事业的空间分布来看，山东省与贵州省PPP养老模式项目最多，分别为46个与40个，河南省、四川省的数量紧随其后。值得注意的是，当前仍然有8个省、直辖市、自治区没有PPP养老模式项目，地域分布极不平衡，并且不平衡趋势仍在加大。此外，由于各地区的PPP养老模式推进以及发展的差距，导致PPP养老的配套软硬件服务差异明显。在发达地区，PPP养老机构对病情较重的老年人可以实行24小时监护，并且每2—4人配备一名专业护士，保证每日检测老年人身体状况，而在PPP养老欠发达地区，有的每8—10人才配备一名护士，差距明显。

（二）PPP养老服务缺乏有效绩效考核指标，项目监管难度大

政府之所以积极引入PPP养老项目，是因为通过PPP的社会融资功能，可以有效降低政府财政支出压力，以完善的绩效考核方式，提升公共事业的运行效率。PPP养老项目应当以软性服务为主，通过对不同健康程度的老年人实行分别对待，按照健康等级分配服务，保证有限资源的高效配置。但是国内的PPP养老机构过于重视硬件设施，如居住面积、活动中心、老年超市、餐厅等，而软件配套设施相对落后，难以通过严格缜密的指标来衡量PPP养老机构的服务质量和水平，政府监管难度较大，这对于PPP养老项目的推广十分不利[ 5 ]。同时，PPP养老项目的定价模式复杂，价格弹性受市场影响较大，对于不同等级与服务的收费标准与模式难以界定，而收费标准的不同对于PPP养老项目的资金回收期、投资回报率等指标有一定的影响。如果定价较高，难以吸纳更多的老年人；如果定价较低，则对收益产生负面效应，对中期运营不利。

（三）PPP养老项目潜在风险大，缺乏完善的法律保护

社会资本具有逐利性，而公共服务具有公益性，如果没有完善的法律保护机制，PPP养老项目将存在诸多潜在风险（图1）。由于PPP养老项目主要由社会资金组成，导致养老项目资金的组成与来源较为复杂[ 6 ]。而PPP养老模式的前期资金投入大、投资时间长、资本效益回收率慢等特征极大可能导致PPP养老项目陷入资金短缺难题，如项目的资金链断裂，无疑对PPP养老项目的运营产生不利影响，容易造成绑架政府、威胁公共利益等局面。同时，PPP养老项目的运营需要多个主体共同完成，既包括政府也包括社会资金主体、银行等金融机构以及各大材料和服务供应商，关联利益主体较为复杂，日常项目操作、管理、维护难度较大。因为国家有关PPP项目法律法规的缺失，面对众多的参与主体，如果一个参与主体存在问题，则可能导致整个项目无法进行，并且追责难度较大。

四、国外养老事业推广PPP模式的经验借鉴

（一）新加坡模式

新加坡在应用PPP模式推进养老事业中通过采用市场化运营，合理有效地融合了中央财政资金和社会资本，保证了PPP养老项目的顺利运营。具体做法是由中央财政资金进行引导，倡导设立地方财政基金。一方面，养老产业基金的设立为养老产业发展开辟了新的融资渠道，能够为地方政府留出更多的发债空间，减轻政府负担，缓解政府债务压力；另一方面，将公私资本的权利与责任约定在养老产业基金的框架之下，有助于养老服务行业的健康繁荣，保证PPP养老项目的顺利运营。新加坡应用PPP模式推进养老事业发展的主要做法包括：

第一，资金组织方式推动养老产业发展。养老产业基金融合了政府财政资金与社会资本，在中央财政引导资金的基础上，充分吸纳民营资本以及银行、保险公司等金融機构的资本。养老产业在养老基础设施建设和改造上，应用设立PPP公司的模式共同投资，养老产业基金通过股权投资的方式，撬动一系列的社会资金到养老服务业中去，从而获得了几何式增长的资本带动效应，推动了养老服务业健康快速发展。

第二，完善的服务组织促进养老产业发展。养老产业的服务组织围绕居家、社区、机构的点、线、面关系来构建新的养老服务供给机制。养老产业基金的投入面向家庭式互助养老点的建设、社区居家老人信息库的建立以及社区互助养老中心的完善，并且养老产业基金也应用于养老服务的软性条件上，比如对养老护理人员的素质培训、对老年人服务质量的保障和评估等。针对多层次的个性需求，项目支持提供差异化、市场化、专业化的品牌养老服务企业的发展。

第三，有效的运营组织助力养老产业发展。新加坡养老PPP项目遵循了政府引导、企业主导、市场运作、专业管理的原则，引进各类投资机构，为养老基金项目积累了丰富的股权投资经验。另外，新加坡政府还制定了《老人院法令》，明确了养老机构和服务人群双方的权利和义务，保障养老项目单位和老年人双方的合法权益[ 7 ]。

（二）美国经验

美国现有的养老模式主要有三类：公寓型养老、社区型养老、护理型养老。总体来说，美国PPP模式推进养老事业的经验具有较高借鉴价值。一方面，美国养老事业改革制定了针对性的法律法规，为PPP养老项目的监管提供了有力的法律支撑；另一方面，政府与非营利性社会组织的合作伙伴关系极大地保障了养老事业的福利性和社会综合效益。

第一，项目应用了契约管理的模式。项目双方通过签订合作合同，明确双方的权利和义务，双方协同合作。首先，政府的角色是安排者和提供者，项目合作采用委托经营的方式，具有所有权和经营权分离的特点，通过引入市场竞争，提高养老服务的质量。其次，通过社会公开招标的方式，将专业管理机构、人性化服务理念融入到项目中去，政府通过提高契约管理能力和强化管理责任降低养老服务成本。另外，具备政府出资与定向购买两个环节。由于对政府在资金上的依附程度较大，政府作为该项目的公共部门，是公共服务的安排者和提供者，其首要目标和任务就是满足社会对公共服务的需求，政府通过社会公开招标的康颐公司负责老年社区项目的经营管理。这种定向购买既引入了市场竞争机制，又达到了降低成本和提高养老机构质量的目的。

第二，项目中具备较完善的评估兑现环节。评估兑现是一个具有承上启下作用的重要部分，康颐公司应用评估兑现这一手段在一定时间内对自身工作情况进行总结和反思，对下一个阶段的运行方案进行调整和修改，最后的评估结果可以作为汇总老年公寓项目的经验总结，兑现出的资金也能够反过来为养老服务提供更多的支持，如此形成了一个良性的循环过程。除此之外，美国各级政府中有相关部门来处理老龄化事业中的设计和运营问题。主要表现：对于联邦政府级别，在卫生部门和公共服务部门之下分片设立了九个管理部门；在州政府下设立一个名叫公共服务的部门；在州以下设立老年事业代理机构；为了建立涵盖全国老年人服务的网络，政府在全国各地的社区设立老年人服务中心。

五、我国养老事业推广PPP模式的对策建议

（一）进一步完善有关PPP养老事业的法律法规

应进一步完善一体化和综合性的PPP养老项目政策支持体系，加快对我国PPP养老项目的实践成果总结，尽快出台《公私合作PPP项目管理条例》从法律层面上明确相关利益主体的责任划分以及风险分配，保证PPP项目各参与方的相关利益。首先通过借鉴西方国家PPP项目实施经验，对《政府采购法》《政府招标投资法》等现行法规进行修订，为社会资本进入和退出公用事业运营营造良好的法律环境，以保证PPP养老项目的顺利实施。其次，PPP项目中政府部门和社会力量是平等合作的关系，各级政府要依法行政，不越权干预企业等市场主体的相关决策和投融资行为，依法保证民营企业的合法权利。

（二）通过转变政府职能，提高政府部门在PPP领域的专业能力

政府部门要深刻理解PPP的功能以及所涵盖的领域，加快提升养老事业PPP模式的专业能力，通过完善有关PPP的政策法规、改善社会资本融资环境、加快完善市场机制以及提升专业技术能力，为PPP项目的顺利实施奠定良好的基础。首先，政府应加快完善与PPP养老项目相关的服务市场的发展，培养与PPP模式相关的专业人才，鼓励具有一定经验的PPP咨询团队参与PPP养老项目的方案设计、方案识别、融资管理等决策。其次，提高政府在PPP领域的专业能力，加强服务型政府建设。通过加强监管机制，设立养老院评级制度，对PPP养老项目进行严格的考核督察。同时重视民营企业的合法权益，不能以行政命令干预企业的决策[ 8 ]。最后，要深化公共服务价格改革，加快完善养老服务行业的价格机制，让社会资本形成稳定的收益预期，确保社会资本具有进入养老事业的充足动力。

（三）规范运作程序，完善PPP模式养老项目的协调机制

纵观国内外PPP项目成功经验，统筹管理部门，加强对PPP项目的政策研究、项目筛选、融资支持、项目评估和统计分析是保证项目成功的前提。因此，首先，要通过明确PPP养老项目的筹资途径是以企业为主还是以政府为主，制定有关养老项目单位的进入准侧，通过有效协调参与方的相关利益，完善各个部门的内部协调机制，明确各有关地方政府部门的具体职责。其次，通过规范PPP养老项目的运作程序，加强项目审批机制与监管机制，进一步完善PPP模式养老项目的实施机制，通过科学论证与选择合理的运作模式，提高项目运作透明度，为推进PPP养老项目营造良好的经济基础。最后，通过加强培养与PPP模式相关的专业人才，鼓励具有PPP项目实施经验的专业咨询团队参与方案设计和管理，有效推进PPP养老项目的顺利实施。

（四）充分利用竞争机制，健全PPP养老项目的市场体系

价格调节机制是市场配置资源最有效、最根本的手段，应充分利用价格调节机制加快完善PPP养老项目的市场体系。首先，在政策法律准许范围内，放开PPP养老项目的市场价格和专项基金政策，允许其随当地物价水平和通胀情况自动进行调节，以确保PPP项目的顺利进行。其次，加快以市场为主体的经济体制转型，逐步推进资产证券化和股份制融资改革，解决PPP养老项目的融资难问题和PPP养老项目的新生垄断问题[ 9 ]。最后，逐步完善PPP养老项目的绩效评估机制，立足各地不同的实际情况，构建有利于PPP项目正常竞争的评估标准和评估方法，从而实现对PPP养老项目更加客观、全面的绩效评估。另外，PPP模式包含BOT、ROT以及TOT等多种模式，要根据PPP养老项目资金引用、改扩建等实际情况选择合适的运行模式，如图2所示。

【参考文献】

[1] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（4）：68-84.

[2] 程杰.養老保障的劳动供给效应[J].经济研究，2014（10）：60-73.

[3] 王琼.城市社区居家养老服务需求及其影响因素：基于全国性的城市老年人口调查数据[J].人口研究，2016（1）：98-112.

[4] 徐俊，风笑天.我国第一代独生子女家庭的养老问题研究[J].人口与经济，2011（5）：55-62.

[5] 余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛，2015（8）：75-80.

[6] 温来成.现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析[J].会计之友，2016（6）：2-7.

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[8] 张月玲，李真，吴胜男，等.经济新常态、PPP模式与公益类国有企业改革[J].会计之友，2016（14）：75-78.

[9] 韩华珍.国有企业资金管理与使用控制的创新策略[J].会计之友，2013（5）：54-56.