党的十八大以来人大制度的理论与实践创新

徐振光

[摘 要]

党的十八大以来，中国共产党坚持与时俱进，不断推进人民代表大会制度的理论和实践创新，优化常委会、专门委员会组成人员结构，推动设立代表联络机构，完善代表联系群众制度，加强和改进人大监督，优化人大代表结构，积极发展人大协商民主，推动健全人大讨论、决定重大事项制度，激发人大制度活力，充分发挥人大制度的根本政治制度作用。

[关键词]

十八大；中国共产党；人大制度；创新

[中图分类号] D622 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）10-0027-03

为推动人民代表大会制度的进一步发展，党的十八大以来中国共产党提出了推动人大制度与时俱进的重大任务。2014年9月习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”[1]十八届三中全会进一步强调，要“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”十八大以来中国共产党不断推动人大制度理论与实践创新，根本政治制度的活力在创新中不断得到新的展现。

一、优化常委会、专门委员会组成人员结构，

提高专职委员比例

随着社会主义市场经济和社会的发展，人大的立法任务越来越重，立法技术性要求越来越高，法律草案越来越细化和专业化，审计预算决算监督等事项也日趋专门化，这对人大常委会组成人员提出了更高的要求。专门委员会是权力机关的常设工作机关，其职责主要是研究、审议和拟定有关议案，起草法律草案或参与，联系、督促政府部门的立法起草工作，开展有关的立法研究。2003年全国人大开始设立专职人大常委会委员，但由于各种原因，这一制度创新后未能坚持下去。

党的十八大报告指出，健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。“这是在事隔25年之后，在党的代表大会文件中再一次将委员专职化问题提上政治体制改革的重要议程，是坚持、完善和发展人民代表大会制度的重要举措。”[2]在全国人大成立60周年大会上，习总书记又再次强调要“优化人大常委会、专门委员会组成人员结构”。[3]根据全面推进依法治国对立法工作、法律监督等工作的要求，党的十八届四中全会明确提出：“增加有法治实践经验的专职常委比例。”有法治实践经验的专职常委具有法治的思维和方式，参与立法能够提出更专业、中肯的意见，有利于保证立法的中立性和公正性，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，克服立法部门化、利益部门化的问题，推进人大立法的民主化和科学化。具有专业知识背景的人大常委会专职委员比例的增加，对提高人大常委会工作的效率和质量，充分发挥人大作为国家权力机关的职能作用意义重大。

二、设立代表联络机构，完善代表联系群众制度

人大代表是人民代表大会的主体，代表密切联系选民，更好地反映选民诉求，依法履行代表职责，是人大民主和活力的体现，更是人民代表大会制度良性运行的根本基础。

为了加强人大代表与群众的联系，一些地方的人大常委会于20世纪90年代末就开始了设立人大代表联系群众机构的探索。在此基础上，党的十八大第一次明确提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。党的十八届三中全会进一步明确要求“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”，从而使人大能够成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。

在党的十八大之后，全国各地都加快了代表联系群众机构建设的工作。各地代表联络服务机构的设立及其制度化、规范化工作的开展，增强了代表的责任感，畅通了民意表达渠道，并将代表置于选民的监督之下，督促代表尽职尽责，成为名副其实的代表。

三、加强和改进人大监督

习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[4]党的十八大以来，中国共产党加大人大监督理论与实践创新，加强和改进人大监督职能。

（一）完善全国人大及其常委会宪法监督制度。我国宪法规定了全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权。但在全国人大之下，并没有设立专司违宪审查的宪法监督机构，也没有制定出具体的可操作性的违宪审查的程序，对违宪者应承担何等法律责任和应有哪些制裁措施同样没有具体的规定。党的十八届三中全会提出：要进一步健全宪法实施監督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会具体提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这一举措“既突出了全国人大及其常委会具有最高的宪法监督权，又指明了推进宪法监督制度化的努力方向”[5]。促进人大对宪法监督规范有效，宪法的权威和尊严才能树立起来，宪法的实施才能真正落实到位。

（二）加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督。针对我国长期以来人大预算审查批准更多地是流于形式，预算监督虚化的问题，党的十八大报告首次指出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”党的十八届三中全会又明确提出“改进预算管理制度”“加强人大预算决算审查监督职能”的要求。2014年8月，全国人大常委会表决通过《预算法修正案》。新《预算法》实行全口径预算管理，对编制预算提出了更高、更细的要求，避免了由于编制粗线条导致人大代表雾里看花无从监督的弊端；强化了人大对预算的初步审查制度，要求县级及以下人大审查预算前应当采取多种形式听取选民和社会各界意见；明确规定了各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容。新预算法的实施，强化了代表的监督主体作用，增强了监督的针对性和有效性。endprint

为进一步加强审计监督，2015年全国人大常委会研究提出了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，并听取审议了国务院关于审计查出问题整改情况的报告，同时进行了专题询问。“这是全国人大常委会推动审计查出问题整改工作、加强和改进人大预算审查监督工作的有力举措，是探索完善人大监督工作方式的重要制度创新。”[6]

（三）通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。充分运用询问、质询、特定问题调查、备案审查等法定监督方式是各级人大监督职能落实的重要手段。但近些年来，在一些引起社会重大关切的事件上，人大罕有发声，少有行动，既不主动调查也不问责。党的十八届三中全会强调要“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，这是中国共产党第一次提出要运用这些监督方式积极回应社会关切。

为增强专题询问的针对性和有效性，2015年全国人大常委會制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，对专题询问工作予以规范，并结合审议职业教育法、水污染防治法两个执法检查报告分别开展专题询问。这是“第一次在全国人大层面，把执法检查同专题询问这两种监督方式结合起来”[7]。人大监督走向刚性化。

（四）加强人大国有资产监督职能。人民是国有资产的所有者和主人，人大作为反映人民意志、代表人民行使权力的国家权力机关，对国有资产行使监督职能是法理使然。为加强对国有资产的监督，十八届三中全会第一次提出要“加强人大国有资产监督职能”。这是人大权力人民性的体现，是人大监督职能与时俱进的重要发展，对进一步完善国有资产监管体制机制，遏制国有企业的腐败现象，提高国有资产运营效益有积极意义。

四、优化人大代表结构，降低官员人大代表比例

人大代表结构是否合理，在很大程度上决定着人大制度的效能，关系到人民当家作主权利的实现。当前人大代表结构突出的表现是党政干部代表多，一线工人、农民、知识分子少。据统计，在第九届、第十届、第十一届全国人大中，来自国家机关的代表分别占代表总数的46.32%、48.02%、42.75%。[8]各级人大最重要的职能是监督“一府两院”的工作，如果领导干部在人大代表中占比过高，就会陷入自己监督自己的尴尬局面。而基层人大代表比例低，又限制了基层群众诉求的表达，产生人大代表性不足、民主性不强的问题。

针对上述问题，党的十八大报告提出：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”有学者指出，这一决策“是对人大制度实际运作的一种纠偏，也是理论上向多元主义代表模式的回归。”[9]经过选举，2987名十二届全国人大代表名单中，党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，比十一届降低了6.93个百分点。与官员代表比例下降形成对比的是，来自一线的工人、农民代表共计401名，占代表总数的13.42%，比十一届提高了5.18个百分点，其中，农民工代表数量大幅增加。仅广东一省，就选出了三名农民工全国人大代表。全国有农民工代表31位。[10]降低官员代表比例，提高一线基层工人、农民代表的比例，增强了人大代表的广泛性，畅通各阶层的民意表达，提高人大决策的科学化，强化人大监督职能，人民代表大会制度也因此更加民主。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），首次对新形势下发展人大协商民主做出了具体部署。积极发展人大协商民主是新时期中国共产党人大制度理论与实践的重大发展创新。

《意见》对如何切实发展人大协商民主，提出了具体切实可行的措施。首先要加强重大决策的协商。各级人大在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，保证决策的民主化、科学化。其次，要深化人大立法协商机制建设。健全法律法规起草协调机制，健全立法论证、听证、评估机制，重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，以多种方式和渠道广泛听取各方面的意见和建议。再次，要充分发挥人大代表在协商民主中的作用。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数。这一系列对人大协商的探索和创新进一步扩大了群众的参与权和话语权，充分发挥人大制度在推进国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度作用。

五、积极发展人大协商民主

法律规定人大依法行使重大事项决定权，但对于哪些事项是属于政府必须提交人大审议的重大事项，规定过于笼统、宽泛，在实践中常常出现人大认为是重大事项的，政府认为不是，不报请审议批准；有的政府则是在重大事项已开始实施之后，再提交人大审议，人大只好走程序审议通过，重大事项决定权的行使流于形式。针对人大决定权行使的虚化，党的十八届三中全会首次提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”各级人大行使重大事项决定权，需要有具体的制度配套，对必须要提交人大审议的重大事项做出清晰的标准和具体规定，有可操作性，这样才能防止决定权的“空转”。要求各级政府重大决策出台前向本级人大报告，让人大提前介入重大决策中，有利于依法加强监督，促进政府决策的科学化、民主化，从而强化人大的重大事项决定权。

总之，党的十八大以来，中国共产党以问题为导向，坚持并落实人民的主体地位，不断推进人民代表大会制度的理论和实践创新，激发了人大制度巨大的生命力和活力，为实现中华民族的伟大复兴提供了坚实的根本制度保障。

参考文献

[1][3][4]习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm.

[2]席文启，李正斌.人大常委会设立专职委员的实践与思考[J].新视野，2013（3）.

[5]杜青林.健全宪法实施和监督制度[N].人民日报，2014-11-11.

[6]依法履行监督职责积极开展监督工作——访全国人大常委会办公厅秘书局巡视员傅文杰[J].中国人大，2016（4）.

[7]卢义杰，申思婕.人大常委会副委员长：将在适当时候提出质询案[N].中国青年报，2016-03-13.

[8]史卫民，郭巍青，刘智.中国选举进展报告[M].北京：中国社会科学出版社，2009.355.

[9]孙莹.论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架[J].中山大学学报（社会科学版），2013（4）.

[10]2987名十二届全国人大代表名单公布[N].新京报，2013-02-28.

作者系中共上海市静安区委党校副教授

■ 责任编辑：周奕韵endprint