北京城市新规划解读

郑嘉璐

今年9月，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，标志着这一规划成为首都未来20年发展的法定蓝图。规劃提出，要将北京打造成“国际一流的和谐宜居之都”，为了顺利实现这一目标，北京确立了2020年、2035年和2050年三个时间节点，这与党的十九大报告中提出的两个阶段实现两个百年奋斗目标的时间节点相一致。

此次北京新规划集中体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在明确首都城市战略定位的前提下，提出实施以疏解北京非首都功能为重点的京津冀协同发展战略，转变城市发展方式，完善城市治理体系，有效治理“大城市病”。

作为中国的首都，北京的城市规划有着很强的示范作用，其发展理念、治理方法和对城市问题的探索都将成为供中国其他大中城市发展借鉴的标杆。

“四个中心”战略定位

习近平在视察北京时曾讲过，城市规划在城市发展中起着重要的引领作用，北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题。

“建设一个什么样的首都”解决的是北京城市定位的问题。城市定位是城市规划的指南，为城市的发展指明了方向，只有城市定位准确、清晰，规划才能有效率，发展才能长远。过去，中国不少城市的定位都欠缺长远的考虑，要么频繁调整，导致城市发展丧失延续性；要么面面俱到，什么都想要反而什么都得不到。

此次北京城市总体规划提出了非常明确的战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。

这“四个中心”是北京要承担的四项主要职能，日后北京的建设与发展都要围绕“四个中心”展开。规划中就写道：“落实城市战略定位，必须有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。”

在北京的四项城市定位中，最大的变化是舍弃了经济中心，而增添了科技创新中心，这与当前城市发展的趋势是一致的。过去，金融实力是衡量一个城市发展水平的最主要依据，但近些年，随着科技创新成为新的经济增长点，创新能力与人才储备逐渐成为城市实力的核心。中国城市规划学会会员、暨南大学教授胡刚分析说，北京将科技创新列为城市四项职能之一具备超前性，也有转变城市发展模式的指导意义。

明确了“建设一个什么样的首都”，接下来就是“怎样建设首都”的问题。此次规划为北京设计了“一核一主一副，两轴多点一区”的空间布局，核心区与主城区主要承担首都功能，北京城市副中心通州及主城区周边的五个新城负责承接北京的非首都功能，而最外围的生态涵养区则是北京的大氧吧，是保障北京可持续发展的关键区域。

从北京新的城市格局也能看出，简要来说，此次新规划的整体思路就是将北京主城区内的非首都职能疏解至通州副中心、雄安新区等京津冀其他地区，腾出空间着力发展首都职能，提升主城区宜居程度，解决长期困扰北京的“大城市病”。

疏解是“牛鼻子”

过去一些年，摊大饼式的城市开发模式，密度过高的人口与建筑，让北京面临着越来越多的问题：环境污染、交通拥堵、公共资源紧张，城市宜居程度难以提高。

可以说，想要根除“大城市病”，降低中心城区人口密度是关键。一直以来，由于公共资源和主要产业大多集中在核心城区，疏解城市人口面临着巨大的阻力。想要破解这一难题，为城市的可持续发展腾出空间，就要解决“疏解到哪里”和“如何疏解”这两个问题。

国内许多城市曾尝试用建设卫星城的方法疏解人口，但实践证明，这种做法的效果并不明显。以北京为例，过去北京市政府要考虑各区县的发展均衡，就把十一个区县都作为卫星城来建设。结果是卫星城数量太多，建设力量不集中，新城的医疗、教育等公共服务功能与核心城区存在很大的差距，使其吸引力大打折扣，疏解人口的目的就难以实现。

北京这次的规划吸取了建设卫星城市的教训，改为集中力量发展一个城市副中心，用“最先进的理念、最高的标准、最好的质量”推进通州规划建设，力图在较短时间内将通州打造为和谐宜居、配套完善的新型城镇化示范区，发挥其对疏解非首都功能的示范带动作用。

规划将通州定位为北京副中心和新两翼中的一翼，又对通州的城市空间结构、生态环境、交通市政和城市管理提出了很高的要求，总的来说就是要尽可能提升通州的宜居程度，吸引主城区人口迁移。规划特别提到，北京市级党政机关和市属行政事业单位将陆续搬迁至通州，带动中心城区其他相关功能和人口疏解。有专家将其解读为“北京市政府带头外迁”，认为这向外界释放了北京疏解非首都功能的决心，也为城市副中心未来的各项发展提供了保障。按照规划，到2035年，通州将承接北京中心城区40到50万常住人口疏解。

通州之外，离北京稍远的雄安新区同样也将承担疏解北京人口的重要责任。北京将协助河北省政府，将雄安新区打造为“北京非首都功能疏解集中承载地”，形成北京中心城区、北京城市副中心与雄安新区功能分工、错位发展的新格局。

未来，北京与雄安新区之间将建设便捷高效的交通网，北京还将协助雄安新区建设完善的医疗卫生、教育、文化、体育、养老等公共服务设施和公共交通设施，推动在京部分优质公共服务资源向河北雄安新区转移。

浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任、教授陈建军告诉《南风窗》记者，未来通州与雄安新区能否起到设想中的疏解人口的作用，公共资源的均衡分配是关键。只有优质的教育、医疗等资源不再集中于北京城六区而是合理布局，新城才能真正具备吸引力。endprint

通州副中心和雄安新区将为人口疏解提供拉力，在这两翼的带动下，协同发展的京津冀地区将解决北京人口疏解到哪里的问题；同时，北京还将通过“人随功能走，人随产业走”的有机疏解模式为人口疏解提供推动力，解决如何疏解的问题。

过去的人口疏解主要关注人口本身，而欠缺对产业和功能的调控，造成的结果常常是住房在城外，工作却仍然在城区。大量人口没有真“出城”，反而每天都要耗费很长的通勤时间，往返于城郊两地，这既拉低了工作效率，又造成了交通拥堵等问题。

此次北京城市规划提出了人口与功能同时疏解的思路，要将不符合北京城市定位的产业整体迁出，以此带动相关就业人口向外流动。举例来说，规划提出要支持部分在京行政事业单位、总部企业、金融机构、高等学校、科研院所等向河北雄安新区有序转移，并将坚决退出一般性产业，疏解区域性物流基地和区域性专业市场，疏解部分普通高等学校本科教育、中等职业教育，鼓励支持五环路内现有综合性医疗机构向外迁建或疏解。这些产业和功能大多和北京“四个中心”的战略定位关系不大，却占据了大量空间，集聚了众多人口。把这些产业疏解出主城区，才能从根本上降低人口密度。

北京还计划把疏解非首都功能、城市综合整治与人口调控挂钩，开展疏解整治专项行动：拆除违法建设，综合整治中心城区、老旧小区、地下空间和群租房，改造清理棚户区、清理直管公房及商改住。

在拉力与推力的共同作用下，北京希望实现人口总量基本稳定，主城区人口逐渐向周围分散的目标。此次规划就为北京划定了人口红线：城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。而整个北京市的常住人口规模到2020年要控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。？

打造国际一流的和谐宜居之都

随着城区人口与产业外迁，腾出的空间就可以用来发展首都功能和提升城市宜居程度。北京城市新规划给出了详尽的答案，它从文化、生态、城市治理等多个方面描绘了未来北京发展的蓝图。

在文化方面，北京此次规划的一大亮点在于对老城的整体保护，除了保护传统中轴线、明清皇城等皇家建筑，规划还特别提出了对老北京民间文化的保护：一方面要保护老北京城原有的棋盘式道路网和街巷胡同格局，保护1000余条现存胡同及胡同名称，实施胡同微空间改善计划，恢复具有老北京味的街巷胡同；另一方面要保护北京特有的“胡同—四合院”传统建筑形态，老城内不再拆除胡同四合院，而是通过腾退、恢复性修建的方式，做到应保尽保，最大限度留存有价值的历史信息，重新唤起对老北京的文化记忆，保持历史文化街区的生活延续性。

生态环境保护和建设是本次规划重点着力的部分。规划提出，北京将划定生态控制线、永久基本农田保护红线和生态保护红线，构建绿道系统、多级通风廊道系统、水城共生的蓝网系统，提升生态保护力度。

值得关注的是，北京还将打造“一屏、三环、五河、九楔”网络化的市域绿色空間结构。位于西北部的生态涵养区将发挥生态园地和生态屏障的功能，而整个北京城还将被绿隔城市公园环、绿隔郊野公园环和环首都森林湿地公园环这三类环形公园区隔。2035年，北京全市森林覆盖率将达45%以上，成为森林城市；人均公园绿地面积达17平方米，市民拥有更多的休憩空间。

对于人们十分关心的雾霾问题，规划提出通过控制燃煤污染物排放、推进交通领域污染减排、削减工业污染排放总量等手段治理大气污染，到2020年，在正常气象条件下大气中细颗粒物（PM2.5）年均浓度由现状80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右，到2035年大气环境质量得到根本改善，到2050年达到国际先进水平。

想要根除北京的“大城市病”，很重要的一点是提升城市治理水平，构建超大城市治理体系。北京的思路是“减字当头”，倒逼城市发展转型。北京将在全市减少城乡建设用地总量，降低平原地区开发强度，在核心区进行“两减”，即降低人口密度和建设密度，在中心城区进行“三减”，即减少常住人口规模、城乡建设用地、产业用地，最终实现由扩张性规划转变为优化空间结构规划。

具体来看，此次规划很注重市民的获得感，例如规划提出将疏解腾退空间优先用于补齐城市公共服务设施短板，提升百姓周边的菜场、商铺、社区服务等等。此外还对交通、能源、教育、医疗、养老等市民最关心的问题提出发展意见，着力提升宜居程度。规划提出，到2020年，北京的“大城市病”得到缓解，到2035年“大城市病”治理取得显著成效。endprint