地方经济建设公债发行研究(1959—1962)——以安徽省为例

马 长 伟

(本文作者 安徽师范大学经济管理学院副教授 芜湖 241000)

·探索与争鸣·

地方经济建设公债发行研究(1959—1962)
——以安徽省为例

马 长 伟

1958年，中共中央颁布《关于发行地方公债的决定》，标志着新中国步入了地方政府发行公债的年代。1959年至1962年，安徽省按照“合理分配、自愿认购”的原则发行公债，是新中国唯一一个连续四年计划发行地方经济建设公债的省份。在“大跃进”背景下，安徽省地方经济建设公债发行凸显政治色彩，财政计划与经济计划脱节，出现了摊派、官僚主义等行为，利用地方经济建设公债回笼资金、投资基建的预期目的未能全部实现。为缓解人民群众生活困境，1963年安徽地方经济建设公债全部提前兑付，体现了政府对民众生活的照顾，获得了人民的赞扬。

安徽省；地方经济建设公债；“大跃进”

资本在经济发展过程中起着至关重要的作用。自晚清时期起，中国开始探索地方公债发行问题。新中国成立后，1954年至1958年，中央人民政府逐年发行经济建设公债。1958年，中共中央颁布《关于发行地方公债的决定》，标志着新中国步入了地方政府发行公债的年代。从1959年起，全国性的经济建设公债停止发行，改由各省、市、自治区根据当地需要，发行地方经济建设公债。吉林、福建、辽宁、黑龙江、四川、安徽、江西等省份发行了地方经济建设公债。1963年，地方性的公债停止发行。就笔者所见，目前学界对上述省份地方经济建设公债发行问题进行个案研究的成果，仅有两篇*陈传银：《安徽省地方经济建设公债发行概况》，《安徽钱币》2007年第1期。作者用较短的篇幅，简单介绍了安徽地方经济建设公债券图案。刘晓泉：《1960年江西省地方经济建设公债述略》，《当代中国史研究》2014年第5期。作者对1960年江西省地方经济建设公债的发行决定、办法、动员及成效等方面进行了微观探讨。。少数学者对新中国成立初期地方经济建设公债发行问题进行过宏观论述*相关文献有姜长青：《建国以来三次发行地方债券的历史考察》，《地方财政研究》2010年第4期。张宏安：《新中国地方政府债务史考》，《财政研究》2011年第10期。万立明：《地方经济建设公债发行初探(1959—1961)》，《中共党史研究》2017年第4期。叶青、宋燕：《试论中国地方公债的百年变迁》，孙文学、齐海鹏编：《风云际会财政史：中国财政史教学科研研讨会论文集》，东北财经大学出版社，2009年，第176—185页。万立明：《中国共产党公债政策的历史考察及经验研究》，上海人民出版社，2015年。这些论著均涉及安徽地方经济建设公债问题。，但是缺乏具体的、细化的研究。

1959年至1962年，安徽省连续四年计划发行地方经济建设公债。安徽省地方经济建设公债发行及提前兑付问题较为复杂，反映了“大跃进”背景下中国探索社会主义建设的曲折历程。目前学界对此研究较少，且未能透彻分析安徽地方经济建设公债的发行问题，部分成果甚至出现误判，不能真实反映地方公债的发行情况。故而，本文拟以档案资料为主，分析安徽地方经济建设公债的发行、兑付及其影响，并对1959年、1962年的发行情况及数额进行修正，以期弥补现有研究的不足，完善中国地方公债史的研究。

一、安徽省地方经济建设公债发行背景及决策

从国际经验来看，尽管各国的政府构成、地方政府的具体职责、财政收入筹集方式及偏好有所不同，但总的来看，举债已成为各国地方政府普遍采取的融资手段。就我国的发展历史而言，1958年地方经济公债发行制度的确立具有一定的前提条件。

1.国家经济建设公债的发行提供了实践经验

新中国成立以后，中央政府通过税收和利润上缴的方式以及银行信用，几乎将所有的社会财力集中掌握在自己手中。1953年，新中国开始执行第一个五年计划。为了弥补大规模经济建设的资金不足问题，同年12月，中央政府公布《1954年国家经济建设公债条例》*国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编(1953—1955)》 第2卷，中国法制出版社，2005年，第67页。。此后，中国连续五年发行国家经济建设公债。1954年至1958年，全国人民共购买了国家公债25.5亿元。这笔钱相当于国家在“一五”期间用于工业方面基本建设支出的12.25%。五年中，安徽省广大职工群众共计购买国家公债7400多万元。*《田垒厅长在1959年地方公债还本抽签大会上的讲话》(1960年7月26日)，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。田垒厅长讲到的25.5亿元有误，应为35.44亿元。参见财政部综合计划司编：《中国国家财政收支统计 1950—1983》，中国财政经济出版社，1985年，第66页。国家经济建设公债的顺利发行，为地方经济建设公债的发行提供了很好的实践经验。

2.“大跃进”背景下地方政府存在对资金的需求

“一五”计划实施后，中央领导层出现要进一步加快经济建设步伐的思想。但主抓经济工作的周恩来等坚持“在反冒进中求综合平衡”。1956年召开的中共八大提出了“既反保守又反冒进，在综合平衡中稳步前进”的经济建设方针。但是，由于毛泽东的反对，这项方针被迫中止。1958年5月，中共八大二次会议通过了毛泽东提出的“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”总路线。紧接着开展了“大跃进”和人民公社化运动，各地争相投入资金大搞建设。

如黑龙江省1958年财政支出10.38亿元，比1957年支出的4.28亿元增长1.4倍。特别是1960年支出高达16.94亿元，比1958年增长63.2%。其中基本建设等生产性支出占财政支出的比重，由1957年已经过高的61.1%，上升到1960年的82.2%。*黑龙江省地方志编纂委员会：《黑龙江省志·财政志》，黑龙江人民出版社，1991年，第9页。江西省在“大跃进”中基本投资建设连续翻番，1958年比1957年翻了两番，1960年再比1958年翻了一番多，三年中全省预算内投资总额15.67亿元，比“一五”时期投资总额多4.7倍*华桐主编：《江西省财政志》，江西人民出版社，1999年，第49页。。同样，1959年至1962年是安徽省经济建设高涨期，经济建设费在财政支出中占的比重最大。1953年至1957年为28.8%，1958年至1962年高达75.4%，1963年至1965年调整为48.4%。*安徽省地方志编纂委员会：《安徽省志·财政志》，方志出版社，1998年，第214页。在此背景下，地方政府经济建设资金严重不足，存在对资金的急切需求。但“大跃进”运动扰乱了原来的财政、经济秩序。中央有限的财力，难以满足各地“大跃进”背景下对建设资金的大量需求。

3.财政体制改革促成了地方经济建设公债发行

为了进一步贯彻执行在中央统一领导下发展工业和发展农业同时并举、发展中央工业和发展地方工业同时并举、大型企业中型企业和小型企业同时并举的方针，1957年11月，国务院颁布《关于改进财政管理体制的规定》，划定中央和地方财政收支的范围，确定地方财政收入的来源，使地方有一定数量的机动财力来安排自己的特殊支出，并明确提出把包括公债收入在内的调剂分成收入作为地方财政收入*《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，2011年，第597页。。1958年，李先念在一届人大五次会议上曾就此作出说明：以前地方财政的管理办法，实质上可以说是收入向上缴，支出由上面拨款。地方对于本地区的收支难于因地制宜，统筹安排。地方一些特殊的支出需要，有时得不到解决或者不能及时解决，并且在预算确定以后，增加的收入和节约的支出，往往不能由地方另外使用。这样使地方积极性的发挥受到一定程度的限制。*李先念：《李先念论财政金融贸易1950—1991》上册，中国财政经济出版社，1992年，第265—266页。因此，财政体制改革势在必行。

1958年4月2日，中共中央颁布《关于发行地方公债的决定》，决定自1959年起，全国性的公债停止发行，而允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集建设资金的一种辅助手段*中国人民银行国库司编：《国家债券制度汇编(1949—1988年)》，中国财政经济出版社，1989年，第20—21页。。这一决定的出台，意味着中国开始了地方政府发行公债的时代。1958年6月5日，一届全国人大常委会第97次会议通过了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，标志着指导地方公债发行事宜的规范性文件正式出台。按照该条例的规定，从1959年起，吉林、福建、辽宁、黑龙江、四川、安徽、江西等省份根据本省情况，发行了地方经济建设公债。

1959年，有6个省发行了地方公债，其计划发行额和年息分别为，福建：1000万元，2厘；安徽：6700万元，1厘；辽宁：(发行额不详)，4厘；黑龙江：(发行额不详)，2厘；吉林：2000万元，2厘；四川：5000万元，2厘。其中3个省在1960年继续发行公债，计划发行额和年息分别为，福建：1000万元，2厘；安徽2330万元，1厘；黑龙江(发行额不详)，2厘。江西也在1960年发行了公债，计划发行额为2000万元，年息4厘。1961年、1962年，全国只有安徽一个省发行了公债，两年的计划发行额分别为3000万元和210万元，年息均为1厘。*安徽省1962年数据见《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-318。四川省数据见《万县市志》，重庆出版社，2001年，第572—573页。福建省数据见《福州市志》第5册，方志出版社，1999年，第357页。其余数据见万立明：《中国共产党公债政策的历史考察及经验研究》，第373页。

因此，安徽成为新中国成立初期少数几个发行过地方经济建设公债的省份，既是计划发行额最高省份，也是唯一一个连续四年计划发行地方经济建设公债的省份。1959年至1962年，安徽省地方经济建设公债共计划发行14130万元，实际发行额为7660万元(1959年2528万元，1960年3251万元，1961年1881万元)，*《关于安徽省发行三年地方公债的情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J066-1-246。占计划的54.2%。1962年地方经济建设公债拟在农民中发行2100万元，后退还给购债人。

二、1959年至1962年安徽地方经济建设公债发行

1959年至1962年，结合人民群众的经济实力以及当时建设资金的需求情况，安徽省连续四年制定公债发行计划。在充分考虑各阶层、各区域的承受能力，并在“合理分配、自愿认购”的原则下，公债发行采取政治推销、提前推销、一次认购、多期交款等灵活多样的方式，共发行公债7660万元。

1.安徽省地方经济建设公债发行办法

按照《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，1958年10月2日，安徽省人民委员会公布《安徽省1959 年地方经济建设公债暂行办法》。发行办法在四年中没有太大变化。如规定“公债本金分5年作5次还清”，“利息定为年利率1%，在偿还本金时一次付给，不计复利”。这些是根据中央规定“偿还期限，一般不宜超过5年”“年利率一般不超过2%”的精神拟订的。

安徽省财政厅副厅长田垒指出：“公债5年还清比国家公债缩短了一半。这是因为，地方建设事业一般建设时间短些，还本时间缩短，就可以促使国家建设加快速度，增加积累。对购买公债人也可早日收回本金计划使用，所以既有利于民，也有利于国。公债利率定为1%，是因为一方面大多数群众每年买公债的数额都不算多，而且偿还期限只有5年。利率定得高一些或低一些，对他们的经济上和生活上是不会发生什么影响的，而对地方建设来说，把利率定低一些，就可以腾出一部分用于支付利息的资金来用于建设。另一方面，几年来有部分群众不断向国家反映，公债利息高了，建议发行无息公债。因此，地方公债利率定低一些，是符合人民要求和集中一切力量发展工农业生产的原则的。”*田垒：《关于安徽省1959年地方经济建设公债暂行办法(草案)的说明》，《安徽政报》1958年第13期。

四年中，安徽省发行的公债面值都是1元、2元、5元、10元、50元5种。公债发行办法均明确规定：“本公债券不得当做货币流通，不得自由买卖。伪造本公债债券或破坏公债信用的，依法惩处。”

2.安徽省地方经济建设公债的发行数额与指标分配

1959年至1962年，根据安徽省人民的经济实力以及当时建设资金的需求情况，本着既要提高积累又要适当照顾消费的原则，每年的公债发行额度均不相同。同时，安徽省充分考虑到各阶层、各区域的承受能力，以及相应的社会变化，在各阶层、各区域的指标分配上均有不同体现。如表1所列，四次公债发行的计划额度、分配比例以及实际的发行额均不相同。

表1 安徽省地方经济建设公债各阶层负担额度表 (单位：万元)

资料来源：田垒：《关于安徽省1959年地方经济建设公债暂行办法(草案)的说明》，《安徽政报》1958年第13期；《关于安徽省1961年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-286；《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-318。1959年，向农民实际发行158.5万元，为笔者计算所得，具体见下文。

安徽省拟定1959年的发行额度为6700万元。其中，向农民推销4600万元，市民、船民70万元，职工1670万元，工商界360万元。对各阶层的计算依据是：农民按1958年预计农业人口3100万人计算，每人平均1.5元，只占农副业总产值的0.6%左右；市民每户平均只有2元；职工按每人平均年工资5%计算；工商界按资本家全年定息收入的50%，及从业人员工资的4%计算的。*田垒：《关于安徽省1959年地方经济建设公债暂行办法(草案)的说明》，《安徽政报》1958年第13期。

安徽省确定1960年发行地方经济建设公债2330万元，这个发行总额是根据1959年全省截至10月底公债交款的实绩。分配情况是：职工推销1975万元，同1959年实际交款数相等，只占每人每年平均工资4%左右，低于1959年的5%；工商界285万元，比1959年实际交款数少27.5万元；市民、船民70万元，比1959年实际交款数少12万元。*田垒：《关于安徽省1960年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。据此可知，1959年公债，职工、工商界、市船民共购买2369.5万元，由当年实际推销额为2528万元，可推算出，农民购买1959年公债158.5万元。

1961年公债发行总额为3000万元，是面向职工、工商界、市民、船民发行的。这个发行额是根据1960年全省截至11月底公债交款实绩，并适当考虑到各阶层的某些情况，本着照顾国家建设的需要，又适当照顾人民购买公债的能力来确定的。根据这种精神，具体分配情况是：职工2670万元，稍低于1960年实绩交款数(主要考虑到1961年部分职工继续转入农业生产)，占现在职工每人每年平均工资的3.5%左右；工商界230万元；市民、船民100万元，继续维持1960年实际交款水平。*杨联：《关于安徽省1961年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-286.

1959年安徽地方经济建设公债的发行对象为农民、市民、船民、职工、工商界。具体为国家机关、学校、工矿企业、社会团体的职工，人民解放军官兵，人民公社农、林、渔业和手工生产合作社社员、合作商店从业人员、工商业者、个体手工业者、个体农户和城镇居民。1959年后半年，停止对农民发行公债。其根本原因是农民负担的加剧。1959年，在“浮夸风”“一大二公”的“左”的错误影响下，安徽的农业税收，偏离了符合中国农村情况、行之有效的《中华人民共和国农业税条例》，采取了将农业税正附税和地方公债合在一起，以包产产值作为计税收入，以人民公社的基本核算单位为纳税人，最高税率为包产产值的15%，最低为6%。没有包产产量的，按照计划产量的70%到80%核定包产产量。这一年，安徽省实际征收正附税156218万公斤原粮，占当年实收产量的18.6%，比1957年提高了8.2个百分点，是新中国成立后农业税最重的一年。*《安徽省志·财政志》，第33页。1959年后期，农业生产遭受严重破坏，农民收入锐减，生活困难，为了支持农村人民公社积累资金发展生产，停止对农民发行公债*田垒：《关于安徽省1960年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。。据笔者上文的计算，1959年农民共交款158.5万元，占整个实际发行额的6.27%，而不是安徽省志记载的0元*《安徽省志·财政志》，第196页。。1960年、1961年的公债发行主体为职工、工商界、市民、船民。1962年安徽地方经济建设公债的发行对象仅为农民，发行额度定为2100万元。*《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-318。而其他阶层不再成为发行对象。

按照发行办法的规定，1959年至1961年，承担公债发行任务的主要是职工，其次是工商界。从总体来看，安徽省职工、市民、船民对公债的认购和认购后的缴款都是比较正常的，基本上能够如期完成，甚至超额完成分配的任务。而工商界没能完成任务，根据表1数据计算，1959年完成任务数的86.8%，1960年完成任务数的82.46%。工商界完不成任务的原因：一是由于一部分农村集镇的小商贩参加了人民公社。二是由于部分资本家放弃定息。*田垒：《关于安徽省1960年地方经济建设公债发行办法(草案)的说明》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。三是随着对资本主义工商业社会主义改造的完成，私营工商业的力量逐渐削弱。加上“大跃进”、公社化的冲击，工商业者的财富积累与购买公债的动机都在大幅削减。

在公债发行过程中，安徽省不仅有各阶层的任务安排，而且针对各地区的不同经济情况，制定了分区任务。

表2 1960年至1961年安徽各地区、各阶层分配地方经济建设公债任务表 (单位：千元、个人)

地区工商界市船民1960年1961年1960年1961年任务数交款数计划数占1960年交款数%任务数交款数计划数占1960年交款数%合肥市520350400114.298080100125 淮南市7080100125 4011010090.91芜湖专区82062060096.7718030029096.67蚌埠专区680460500108.7190210210100 安庆专区22021020095.249016015093.75阜阳专区28036030083.336011010090.91六安专区26021020095.24604050125 合计285022902300100.447001010100099.01

资料来源：根据《关于1960年地方经济建设公债完成情况和发行1961年地方经济建设公债的意见的报告》整理，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。

如表2所示，1961年的具体发行分区任务是：合肥市514万元(其中省直单位和全省部队系统156万元)，淮南市335万元，芜湖专区(包括芜湖市、马鞍山市)839万元，蚌埠专区(包括蚌埠市、濉溪市、蚌埠铁路分局系统)571万元，安庆专区(包括安庆市、铜陵市)361万元，阜阳专区215万元，六安专区165万元。除合肥市与蚌埠专区外，各地区的计划发行额均略小于1960年的实际交款数。

各地分阶层的推销任务由各地区自行安排，报省里备案。部队系统由安徽军区单独布置认购，公债款交合肥市。蚌埠铁路分局系统，由该局根据当地分配任务负责推销认购与交款。各地质局地质勘探队因分布在各地，由所在地组织推销认购与交款。

1959年至1961年，工商界未能完成公债发行任务。由于国民经济调整，1961年全省精简城镇人口82.2万人，裁并工业企业1831个*《安徽省志·计划统计志》(计划上)，方志出版社，1998年，第48页。。职工和工商各界购买公债能力进一步下降。1962年，为了筹集建设资金，以及回笼货币，减轻市场上物资供应的压力，安徽省地方公债发行对象仅限定为农民，拟定发行额2100万元，依据是按全省农业人口剔除受重灾人口，平均每人1元。为照顾地区间不同经济情况，对丰收地区和经济作物地区每人平均按1.1元分配，一般地区每人平均按1元分配，市郊区菜农每人按1.5元分配，重灾区不发行。*《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号 J066-2-318。具体分配任务见表3。

表3 1962年地方公债任务分配表

备注：1、各专区农业人口和受灾人口是根据省粮食厅1961年10月份核实的材料。2、各市农业人口是按劳动局1961年上半年统计数。

资料来源：《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号 J066-2-318。

从现有文献来看，1962年安徽地方经济建设公债的发行问题是个疑点。据《安徽省地方志·财政志》等文献记载，安徽省只在1959年至1961年发行了三次地方经济建设公债*《安徽省志·财政志》，第196页。。而《安徽省地方志·金融志》记载，安徽省在1959年至1962年，连续发行了四次地方经济建设公债。其中，1962年计划发行9万元，实际发行9万元。*安徽省地方志编纂委员会：《安徽省志·金融志》，方志出版社，1999年，第582页。负责债券发行和兑付的中国人民银行安徽省分行亦记载：经中央批准，安徽省于1959年至1962年连续四年发行地方经济建设公债*中国人民银行安徽省分行志编纂委员会：《中国人民银行安徽省分行志1949—1990》，复旦大学出版社，1992年，第124页。。《合肥市志》也有类似记录*“从1959年至1962年，安徽省发行了安徽省地方经济建设公债……1962年合肥市认购193.7万元。”参见合肥市地方志编纂委员会：《合肥市志》第2册，安徽人民出版社，1999年，第1502页。。而笔者查阅档案资料发现，1962年1月4日，安徽省财政厅提出了发行1962年地方经济建设公债的意见，拟发行2100万元*《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》，安徽省档案馆藏，档案号 J066-2-318。。1962年度公债认购结束刚开始缴款，但因自然灾害和“五风”(指“大跃进”运动中产生的“共产风”、浮夸风、强迫命令风、生产瞎指挥风和干部特殊化风)的影响，群众生活困难而停止。对已缴的款项一律退给购债人。*中国人民政治协商会议安徽省太和县委员会文史资料研究委员会编：《细阳春秋》第6辑，1991年，第139页。其实，在1961年公债推销期间，为了照顾职工生活，安徽省财政厅曾经先后通知缓交、少交和停止交款，特别是中途因职工还乡生产，有批准退交公债款等情况。*《关于当前公债工作几个问题的意见的通知》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-286。

1962年地方经济建设公债提出了发行计划，分配额度，但是在认购结束，缴款伊始就被叫停。在1963年1月安徽省财政厅上报财政部的《关于安徽省发行三年地方公债的情况的报告》，以及安徽省人民委员会财办(财贸办公室)上报国务院财办及李先念副总理的《关于提前兑付地方公债问题的请示报告》等档案资料中，仅提及了前三次公债发行，对1962年地方经济建设公债发行情况却一字未提。据此，笔者认为，1959年至1962年，安徽省计划发行了四次地方经济建设公债，实际发行集中在1959年至1961年，总计划额为14130万元，而不是《财政志》中说的三次，计划发行12030万元*《安徽省志·财政志》，第196页。。因1962年地方经济建设公债停止发行，安徽省实际发行额应为7660万元，不是《金融志》记载的7597.96万元*《安徽省志·金融志》，第582页。。实际发行额7660万元占计划发行额14130万元的54.2%，而不是万立明计算的63.67%*万立明：《地方经济建设公债发行初探(1959—1961)》，《中共党史研究》2017年第4期。。

3.安徽省地方经济建设公债的发行原则与推销方法

对于一个相对集权的国家而言，供给主导型的制度占据主要地位。在一定的秩序和规范下，政府权威下提供新的制度安排的能力和愿望将决定主导型制度的实际变化。但是，政府也需要考虑制度颁布后的市场供给与需求问题，需要采取多种途径增加供给，扩大需要。

安徽省在地方公债发行过程中，本着既照顾国家建设的需要，又适当照顾人民购买公债的能力确定发行额度，坚持“合理分配、自愿认购”的原则，严格防止平均摊派和强迫命令现象发生。强调购买力强的民众可以多认购些，购买力弱的可少认购些。同时，在公债推销过程中，除了上文所述分阶层、分区域分配指标外，还采取了灵活多样的推销方式。

(1)政治性的推销手段。安徽地方经济建设公债的推销以财政厅和人民银行为主，并建立推销办公室办理具体业务。宣传动员工作由各级人民委员会负责。省级机关地方经济建设公债推销工作，由各厅、局、部、委、行、院、企业负责领导和督促，部队系统由省军区后勤部负责单独布置和推销。这种有效的政治动员，有利于推销任务的完成，同时延续了新民主主义革命以来人民政权公债“不是以经济利益去促销，而是采取政治动员的发行方式”*财政部财政科学研究所、财政部国债金融司：《中国革命根据地债券文物集》，中国档案出版社，1999年，第3页。的做法。

(2)提前推销制度。为了方便认购人早作安排，1959年至1961年三次公债发行办法均在上一年下半年制定，公债的推销时间也提前至上一年。如1959年公债发行办法在1958年制定，并且允许在1958年推销。1961年地方经济建设公债提前到1960年11月份推销，并要求在年内交款20%左右，1961年10月份之前结束交款工作。*《关于推销1961年地方经济建设公债的通知》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-286。公债自发行年度11月1日起计息，对提前交款的付给贴息。提前推销、收款，能更好地保证生产建设资金的需要，有利于加速明年生产建设的发展。同时，这样做也使认购人有较长的交款时间，便于他们更好地早作安排。相对于前三次，1962年地方经济建设公债发行事宜提出得较晚。1962年1月4日，安徽省财政厅才提出发行1962年地方经济建设公债的意见。

(3)交款方式的不同。如1961年公债发行中职工方面，以机关、团体、学校、企业、事业等单位分配任务，进行推销，“一次认购，多期交款”。由认购人在认购时一次认纳，订出分月交款计划，交由单位会计在发薪时代交，公债款交清后再发给公债券。工商界方面，工商联负责，根据全年定息收入和从业人员工资情况，按一个企业或一个单位计算分配任务，同样采用“一次认购，多期交款”。市民、船民由街道居民委员会或航运管理部门负责，一般采用“一次认购，多期交款”。对部分居住不固定的户采取“随认购，随交款，随发债券”方法。*《关于1960年地方经济建设公债完成情况和发行1961年地方经济建设公债的意见的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。

上述原则和方法方便、快捷，既照顾认购人的利益，又符合安徽省经济建设的需要。这种政府主导下的分配、推销、投资机制，有利于公债有效需求的实现。

三、安徽地方经济建设公债提前兑付问题

1959年至1961年，安徽省地方经济建设公债的发行，共募集资金7660万元，为安徽省的工业建设提供了建设资金。财政厅厅长田垒指出：“我省1959年共购买公债2500多万元，用这些钱可以建造年产10万吨的钢铁联合企业，又1600台的大型车床厂和5万纱锭的纺纱厂各一个。”*《田垒厅长在1959年地方公债还本抽签大会上讲话》(1960年7月26日)，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-262。与此同时，“大跃进”期间，在“高收入、多支出、多建设”的不切实际的思想指导下，财政收入和财政支出都大幅度猛增。如果剔除财政收支的虚假因素，1958年至1961年国家财政不但没有结余，而且有赤字203亿元至253亿元*《从财政信贷平衡的角度试算四年来的财政亏空》，中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，中国财政经济出版社，2011年，第777页。。同样，安徽省也出现了大量的赤字。1958年至1961年，安徽省财政赤字分别是6.3亿元、5.2亿元、5.8亿元、1.8亿元*财政收支数据见《安徽省志·财政志》，第4页“安徽省财政收入统计表(1949—1989年)”、第207页“安徽省财政支出统计表(1949—1989年)”。。

“二五”期间，安徽省提出的生产和建设事业的规模是空前的。1960年比1957年经济建设费用增长12.39倍。3年工业贷款达8.3亿元，比1957年增长13.4倍；基本建设投资不断增加，3年投资28.9亿元，平均每年投资9.63亿元，比1957年增长1.93倍；连同1958年至1960年财政支出的经济建设费，共达35.7亿元，相当于当时正常情况下6个年度财政收入的总和。*姜长青：《建国以来三次发行地方债券的历史考察》，《地方财政研究》2010年第4期。到1960年前后，安徽省农业严重歉收，粮食和农产品原料十分短缺，工业的高速度再也不能维持下去。1961年和1962年工业总产值连续下降，工业经济陷入低谷。“二五”计划的指标大部分没有完成，并且和“一五”期末相比，不少指标出现负增长，只有部分工业产品产量有所增长。*《安徽省志 ·计划统计志》(计划上)，第203页。

1959年至1961年，安徽地方经济建设公债的发行办法均规定5年还清，从第二年起，每年10月31日抽签还本一次，第一次偿还总额的10%，以后每年依次偿还15%、20%、25%、30%。公债利息在偿还本金时一次付给，不计复利。如1961年地方经济建设公债，1962年付还10个编码，1963年付还15个，1964年付还20个，1965年付还25个，1966年付还30个。按照安徽省地方公债发行办法计算，1959年至1961年地方经济建设公债的偿还本息总金额为7990万元。具体到各个年份，本息偿还额应为：1960年255万元；1961年715万元；1962年1207万元；1963年1665万元；1964年2043万元；1965年1513万元；1966年592万元。*《关于安徽省发行三年地方公债的情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。在“大跃进”的背景下，安徽省财政赤字严重，偿还公债本息存在很大困难。为了避免财政支付本息过于集中，1962年的安徽地方经济建设公债规定分8次偿还。*《中国人民银行安徽省分行志1949—1990》，第128页。此外，1962年1月4日，安徽省财政厅在《关于发行1962年安徽地方经济建设公债的意见》中提及：“几年来，我省公债还本期限均为5年，为避免财政支付本息过于集中，1962年拟延长为8年。”参见安徽省档案馆藏，档案号 J066-2-318。

1960年8月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针。之后，安徽省逐步调整国民经济，其要点，一是压缩工业基建规模，精简职工，缩短战线，支援和加强农业。1961年全省精简城镇人口82.2万人，裁并工业企业1831个。*《安徽省志 ·计划统计志》(计划上)，第48页。二是加强对财政集中统一管理，合理使用国家资金，控制财政支出，压缩基本建设和非生产性经费支出。从1962年起，安徽省落实中央规定节约预算支出10%的指标，坚决压缩社会集团购买力，不准机关和企事业单位购买非生产性设备，停建楼、堂、馆、所等非生产性基本建设，杜绝用公款请客、送礼；精简会议、文件、报表和刊物、资料等。三年调整时期，安徽省年年收大于支，扭转了1958年至1961年每年出现财政赤字的局面。*《安徽省志 ·计划统计志》(计划上)，第55页。但是，由于农业生产遭到破坏，安徽省1961年农业常年产量为842115万公斤，1962年、1963年分别降为782093万公斤、780649万公斤*《安徽省志 ·财政志》，第27—28页。，全省农业大面积减产，人民生活极端困难。据安徽省财政厅统计，围绕公债提前兑取问题，仅1963年1月至6月，就先后收到人民来信140余件，接待群众来访630多起。从来信来访中反映出的实际困难主要有三个方面：(1)职工因多种原因，借用公款的情况相当普遍。根据财政厅掌握的情况和在省市县三级部分单位的调查，职工欠公款的在50%左右，每人平均欠款约62元。全省职工累欠公款的总额达3000万元。他们手里有地方公债券约有1100万元。如提前兑付公债，不仅能减少职工继续借用公款，还可用公债偿还过去的欠款，这样于公于私都有利。(2)近年已经下放回乡的职工，有些因子女多，劳力少，薪给报酬不足维持生活。有的穷乡遭受水旱灾旱，要求兑取公债后购买口粮。之前精减的职工亦纷纷要求兑取公债，补充回乡生产、生活的费用。(3)持券人(特别是居民)家中发生疾病、死亡与特殊事故，而目前又无其他经济来源的，要求兑取公债作丧葬和医药等费用。*《安徽省人民委员会财办关于提前兑付地方公债问题的请示报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。

根据以上情况，安徽省财政厅建议：收回目前散存在职工群众手中尚待分期归还的3300万元地方公债。从1963年8月1日起，全部提前兑还，以解决职工群众的实际困难。1963年8月8日，安徽省人民委员会财办向国务院财办并李先念副总理提交了《关于提前兑付地方公债的请示报告》。该报告详细介绍了职工群众的实际困难，以及提前兑付公债带来的益处。安徽省财办认为，全部兑付地方经济建设公债对市场货币投放的影响不大。*《安徽省人民委员会财办关于提前兑付地方公债问题的请示报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。1963年8月22日，财政部批准安徽省全部提前兑付3300万元地方公债，所需资金在安徽省1961年财政结余中解决*《中华人民共和国财政部同意全部提前兑付地方公债的批复》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。。1963年8月29日，安徽省财政厅和中国人民银行安徽省分行联合下达了《关于全部提前兑付地方公债的通知》，其中规定：“安徽省地方经济建设公债，1963年9月份起全部提前兑付，一律凭债券直接向当地人民银行兑取本息，无需审批。”*《关于全部提前兑付地方公债的通知》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。利息按原定利率计算到1963年度为止*《安徽省志·金融志》，第583页。。

四、反思与借鉴

1959年至1962年安徽地方经济建设公债的发行是一次探索、一次尝试，反映了地方政府及广大人民要求改变国家经济落后状况的强烈愿望。但是，无论是中央层面还是地方政府都缺乏经验，所以在公债政策的制定及推销等环节难免有些问题。安徽省主要问题表现在：推销的形式过于政治化，不够灵活主动；公债资金未能积极地用来发展地方经济建设；公债发行存在严重的官僚主义，不利于挖掘经济资源，影响了人民群众的购买积极性。

1.公债发行坚持政治挂帅，强行摊购，利率偏低难以调动民众的积极性。从理论上来看，地方公债是以地方政府信用为基础发行的，相对于国债而言，其信用级别稍低。地方政府的利率应该略高于国债利率。1954年至1958年国家公债的利率为4%，而1959年以后安徽地方经济建设公债利率为1%。这种偏低的利率水平，严重影响了民众的收入，不利于提高购买积极性。而政治分配下的任务又不得不完成。如省级机关1961年地方经济建设公债推销任务，对各单位不作具体分配，为贯彻“自愿认购”的原则和便于单位领导掌握，其认购额应不低于各单位全年应发工资总额的6%。*《关于推销1961年地方经济建设公债的通知》，安徽省档案馆藏，档案号J066-2-286。这种方式多少有强行摊派的味道，势必影响民众的购买积极性。

2.财政计划与经济计划脱节，公债发行形式重于实质，对经济建设作用不大。“发展经济，保障供给”是社会主义财政工作的根本方针*《全国财政厅局长会议关于1961—1963年财政工作的回顾和今后两年的财政工作任务(草稿)》，《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，第756页。。为此，必须坚持预算平衡，注意财政计划同经济计划相衔接。在预算安排上，收入必须按经济指标核算，并且应当算得积极一些，但是决不能脱离经济计划*《全国财政厅局长会议关于1961—1963年财政工作的回顾和今后两年的财政工作任务(草稿)》，《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，第755页。。然而，安徽省公债发行与经济建设计划出现了不协调。如：1961年度全省共发行地方公债1381.3万元。当时的打算是：一方面多搞些钱，多搞些地方基本建设；另一方面，多回笼货币。这笔钱纳入省的总预算，统一安排使用。但是，当年地方按自筹资金基建一共用了4693.7万元。同时，年度收支预算执行结果，尚结余3802万元，其中属省级的2664万元。*如上文所述，1960年下半年起，安徽省压缩基建规模，所以此处的结余应指当年经济建设费存在结余。《安徽省人民委员会关于1961年度财政决算编报问题的几项规定》第四条规定：“1961年度年终各单位经费结余，除救灾、治病款和包干使用的办公费、职工福利费、公费医疗以及差额预算单位的年终结余，可以继续使用外，其余一律缴回同级财政。”第五条规定：“基本建设结余资金，属于已完工程和停、缓建工程的应缴回财政。经省计委批准的专、市、县自筹基建，年终限额结余应一律注销，结余资金缴回同级财政。”上述文件参见《安徽政报》1961年第6期。有关安徽省经济建设支出数据见《安徽省志·财政志》，第216页。从当年预算结余数大于当年公债发行数的情况分析，当年发行的公债实际等于没有使用。由此看来，当时如果不发行公债的话，也是可以的。*《关于1961年度地方公债的发行情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。1959年至1961年，安徽省地方经济建设公债发行额度占财政收入的比重较低，仅为2.7%至2.8%*财政收入数据见《安徽省志·财政志》，第4页“安徽省财政收入统计表(1949—1989年)”；1959—1961年，安徽省地方经济建设公债实际发行额见上文表2。，表明公债收入只是财政筹集资金的辅助手段。而且，总体上占经济建设费用比重较低。表明很多公债收入并没有用于实质性建设，而是闲置资金。事后，安徽省财政厅认为：发行1961年地方公债是有严重主观主义和官僚主义的，因为地方财政执行结果还有不少结余。*《关于1961年度地方公债的发行情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。

造成该问题的原因是安徽省缩减了建设投资及相关的财政支出。自1960年开始，根据中央的部署，安徽省开始调整国民经济发展，重点是压缩重工业战线，调整工业布局，严格控制财政支出，减少建设投资。据省计委1963年5月的统计，全省已关、停、并、转、改掉的企业912个，精简职工26.5万人，其中动员回乡的20万人；1959年，全省工业企业高达1.51万个，其中全民所有制工业企业4786个，1962年分别减少到7820个和2036个。*《安徽省志 ·计划统计志》(计划上)，第54页。

3.发行公债回笼货币，稳定物价的目的难以实现。“二五”期间，忽视自然规律、经济规律，在农村建立人民公社，“吃饭不要钱”，在城市掀起全民大办工业，大炼钢铁，过多的依靠行政命令办事，不少地方放松管理，敞开口子花钱，不讲经济效益，掀起瞎指挥、浮夸风和“共产风”，造成了国民经济比例关系严重失调，加之遭受自然灾害，使经济的发展遭受了重大挫折，给完成国民经济计划带来困难和挫折，给货币流通带来混乱。

1959年至1961年连续三年的农业自然灾害，粮食和经济作物产量都大幅下滑。商品供需不能平衡，商品价格上涨。数据显示，1961年实际能顶用的商品库存只有165亿元，比1957年库存减少60亿元。其中，吃的和穿的减少最多，如粮食减少276亿斤，折款30亿元；食用油减少10.1亿斤，折款6.9亿元；棉布减少8.6亿公尺，折款8亿元。*财政部党组：《从有关市场、物价、金融方面几笔账看四年来的国家财政亏空》(1962年4月4日)，《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，第776页。主要消费品库存下降，说明国家底子薄了，回笼货币的力量减少了。*财政部党组：《从有关市场、物价、金融方面几笔账看四年来的国家财政亏空》(1962年4月4日)，《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·财政卷》，第776页。

与此同时，“二五”期间，国民经济年平均增长0.65%，最高年32.2%，最低年-31%。1962年与1957年相比，工业总产值仅增长20.7%，平均每年增长3.8%；农业总产值则下降了19.9%，平均每年下降4.3%；国民收入下降了14.5%；全民所有制职工平均工资增长率为-5.4%。*《第二个五年计划简介》，新华社，2009年7月28日。到1962年，全国零售物价总指数比1958年上升了25.5%*国家统计局编：《1949—1984光辉的三十五年统计资料》，中国统计出版社，1984年，第111页。。

公债发行的目的“一方面多搞些钱，多搞些地方基本建设；另一方面，多回笼货币”*《关于1961年度地方公债的发行情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。。1959年、1960年、1961年安徽省向职工推销的公债，占职工每人每年平均工资的比重分别为5%、4%、3.5%。但事实证明，由于生活困难，公债发行后还有不少人要求提前兑付。*《关于1961年度地方公债的发行情况的报告》，安徽省档案馆藏，档案号J66-1-246。此时，人民的生活负担较重，他们手中的货币并不多，依靠发行公债回笼货币稳定物价的目的难以实现。“二五”期间，利用地方经济建设公债的发行，回笼资金，投资基建的预期目的未能全部实现。

4.公债提前兑付，体现了政府对民众生活的照顾。在民众困难重重，国家经济尚未好转的情况下，政府提前全部兑付地方经济建设公债，缓解了人民生活的困难。1963年9月13日，中国民主建国会芜湖市委员会、芜湖市工商业联合会召开了“省公债提前一次还本付息有关家属座谈会”。很多家属表示：“反动政府发行公债，是对人民的欺骗，从来没有还本付息，有去无来，别说公债，就是存在银行的存款都靠不住。”“过去我对政府的公债是不相信的，现在政府真的把钱还给我们，我真相信了。”“与解放前反动政府相比，今天人民政府发行的公债，真是一天一地。”*《省公债提前一次还本付息有关家属座谈会情况汇报》，芜湖市档案馆藏，档案号0412-W02-0470。

地方公债是政府募集资金的有效手段，地方债的发行、治理是一个复杂的工程，不能合理利用公债以及滥用公债都不恰当。国民经济的发展需要一个和平、稳定的政治、经济环境。1958年“大跃进”和人民公社化运动的冲击，使得高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”泛滥起来，地方经济建设公债的发行未能发挥应有的财政、金融职能。公债提前兑付，体现了政府对民众生活的照顾，赢得了民心。原本可以继续发行公债以促进经济发展，但可惜的是，此后由于“左”的思想影响，片面强调“既无内债，又无外债”，使得我们国家在长达20年的时间内丧失了利用公债发展经济的机会，是国家发展中的一个损失。

ResearchontheIssuanceofPublicDebtforLocalEconomicConstruction(1959—1962):BasedonaCaseStudyofAnhuiProvince

Ma Changwei

In 1958, the Central Committee of the CPC formally issued a decision “On the Issuance of Local Government Bonds,” which indicated that China had begun the issuance of public debt by local governments. From 1959 to 1962, in accordance with the principle of “reasonable distribution and voluntary subscription” for the issuance of bonds, Anhui Province was the only province in New China to issue such local economic construction bonds for four consecutive years. In the context of the Great Leap Forward, local economic bonds in Anhui were focused on politics, financial and economic plans were out of line, and the aim of using economic public debt to invest in infrastructure was not fully realized. In order to alleviate the plight of the people, in 1963 Anhui’s public debt for local economic construction was fully paid in advance, which revealed the government’s care for the people and earned the praise of the people .

(本文作者 安徽师范大学经济管理学院副教授 芜湖 241000)

F812.5；K271

A

1003-3815(2017)-09-0101-13

* 本文是安徽省高校人文社科研究重点项目“近代安徽地方债管理及启示”(SK2016A038)的阶段性成果。

(责任编辑 朱昌裕)