关于城市建设投资PPP模式探索

摘 要：随着我国经济市场的不断发展，目前城市建设已经无法满足国家发展的需求，但是城市建设的发展需要较多资金投入，如果光靠财政支出，是不可能实现的。因此，改革现有城市发展投资、融资模式，才能够推动我国城市建设的积极发展。近些年来，私营经济发展迅猛，其在推动城市建设发展中起到了重要的作用。PPP模式是指私营经济与政府部门合作，从而共同推出公共服务或产品，实现多方利益共存，同时共同承担风险与责任的一种模式。因此，文章主要针对PPP模式展开讨论。

关键词：PPP模式；城市建设；发展要求

在过去很长一段时间内，无论是发达国家还是发展中国家，人们认为推动城市建设发展的主体应当是政府，政府应当全面负责城市建设的投资、建设以及维护。但是由于城市建设具有投资周期长、收益小且开支大的特点，政府无力负担，且私人企业认为投资城市建设无法得到较好的回报，甚至可能损害企业利益。但是随着经济社会的不断发展，政府已经无力承当城市建设发展。因此，寻找新的发展模式是实现城市建设可持续发展的重要渠道。

一、PPP模式的内涵

从福利经济学角度分析，公用基础设施属于“公共产品”的范畴，为其提供资金支持从而实现社会福利，是政府的主要职能之一。无论是在发达国家还是发展中国家，公用基础设施建设大多数都是政府出资建设的[1]。但是由于国家财政支出的有限以及公用基础设施出现亏损，再加上1980年后出现的反对国家干预、主张市场调控的新贸易理念的兴盛，发达国家中在公用基础设施建设中采用了国有企业非国有化经营的模式。

联合国培训研究院认为PPP模式是指涵盖了不同社会系统倡导者所有制合作模式，主要是为了解决某一地区的负责问题。欧盟委员会认为PPP模式是指政府部门与私人企业之间的合作关系，主要是为了解决传统城市建设的发展问题。美国PPP国家委员会认为PPP模式是介于外包和私有化的一种城市建设发展模式，其利用私营经济进行城市建设的建设与经营，从而满足广大人民群众对公共事业的需求。PPP模式是由英国财务大臣肯尼斯提出，主要基于“Public-Private-Partnership”，从词意上来看就是公私合作模式，即政府部门与私人企业的合作模式，这一模式突破了传统公共投资模式的选址，为私营经济参与城市建设投资创造了机会。PPP模式没有固定的模式，需要根据项目的实际情况、特点、环境以及投资主体的具体情况，从而形成不同的投资模式。目前国际中已经有许多关于PPP模式的实践，但是由于每个实践都有其特殊性，尚未对其进行总结与归纳。由于我国存在国有经济、集体经济以及个体经济等多个经济主体，笔者认为公与私的区别不是政府和私人企业，而是公共利益与个人利益的区别，因此，我国政府与任何类型企业在公共产品或服务中合作都可以被成为PPP模式。

二、PPP模式的优点

PPP模式能够充分发挥政府与私营企业的优势，即将私人企业的资金、创新精神与政府的城市规划、城乡统筹以及社会职责相结合。目前英国已经在教育、交通、监狱以及医疗等行业中应用了PPP模式，75%英国政府工作人员认为PPP模式能够达到预期目标，同时能节省社会资源[2]。笔者在此对PPP模式的优点进行总结：

（1）引入市场竞争机制：社会中常见的基础设施本质上就包含市场因素，只是过去政府垄断了其投资渠道，没有遵循市场规律，势必会引发一些问题，而私营经济的参与，能够将市场竞争机制引入城市建设的发展中，符合市场发展的规律。

（2）风险共担：基础设施建设的风险包括成本超过预算、无法达到预期建设目标、无法达到环保要求或是项目亏损等。在原有模式下，政府垄断了基础设施的投资渠道，则由政府一力承当基础设施建设的风险，而在PPP模式下，可以通过吸收私营经济来共同承担建设风险。每一个PPP项目在立项时都会对项目可能出现的风险进行评估，同时确定政府与企业需要承担的风险。因此，能够确保双方的切实效益，并且在提升建设效率的同时有效控制建设成本。

（3）民間资本的筹集：PPP模式能够广泛吸纳民间资本，私营经济的投入更是弥补了政府财政支出的空缺；此外，很多民间资本找不到投资的地方，若采用PPP模式，能够保障民间资本得到有效利用。

（4）保障资金使用效益：PPP模式在资金使用方面具有更好的优势，能够有效避免预算超支问题。政府在与企业商议项目时，会对项目的可行性进行全面调研，从而保证项目在经费以及技术层面上的可行性，从而缩短建设周期，降低项目成本。PPP模式只有在完成且经政府批准后才可投入使用，在经过上述步骤后企业才能开始获益，因此PPP模式能够提升建设效率，从而减小项目风险。私人企业能够提供丰富的服务与产品，能够最大程度的满足项目建设的需求。

（5）有助于加速政府职能的转变：PPP模式能够加速政府职能的转变，帮助政府转变传统的服务观念。政府部门也可以从繁重的微管管理事务走出来，从公共事业的建设者转变为监督者，从而保证城市建设的建设质量，也有助于降低财政方面的压力[3]。

三、关于城市建设投资PPP模式探索

（一）完善相应的法律法规

完整、清晰且科学的法律法规是PPP模式有效应用且能够发挥作用的重要前提。完善相关法律法规，保障各方的切实利益，必须做到有法可依、有法必依，这也是我国推行PPP模式最重要的目标。政府必须从法律层面上支持PPP模式的推广，并体现在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府从城市建设的投资主体变为委托者和监督者，这种变化需要政府正确认识职责与义务的变化，从而科学处理与私人企业的关系。

（二）加强风险管理

PPP模式应用下，项目风险管理需要做好事先、事中以及事后的预防与控制，从而减少各个环节中可能出现的风险，尽可能的降低风险所带来的影响，使事件向有利方向转变。在进行风险管理时必须考虑项目成本与项目效益，若风险管理成本低于由此可带来的效益时，该风险管理就是可行的；反之，则不可行。此外，在考虑风险策略时需要考虑的内容包括策略是否有效、能否立即降低风险，在保障经济效益的前提下，应当采取有效的风险管理策略。

（三）拓宽融资渠道

在应用PPP模式时，应当消除现行政策中对私营经济的限制以及民间资本的其实，放松合作限制，该模式鼓励政府与政策性银行以及外国银行合作。此外，应当允许社会保险基金、住房基金等大型基金在公共基础设施建设中投资。这些大型基金拥有大量的资金，在预防金融风险的同时有需要不断的保值，面临着较大的经营压力。而PPP项目具有投资周期长、投资金额大且回报率稳定的特点，适合大型基金的投入。但是由于我国对于大型基金的投资限制较多，无法满足PPP模式应用。因此可以考虑扩大融资渠道，推动城市建设发展的同时，缓解各种基金的保值增殖压力。

四、结语

政府作为城市建设投资主体，无法满足现代人们对城市发展的需求，并且长期的城市建设投资增加了财政压力，导致其他方面的发展受到影响，且从政府提供的公共项目来看，质量难以控制。与此同时，随着人们生活水平的提升，各方面的诉求不断增长，从而提升而来对城市建设的要求。PPP模式的出现推动了我国共用事业的发展，有助于实现各方面利益。

参考文献：

[1]张蓓佳.新常态下中国节能服务产业发展新方向：与PPP模式的集成研究[J].科技进步与对策，2016，33（7）：63-68.

[2]周正祥，张秀芳，张平等.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015，23（9）：82-95.

[3] 朱敏.海绵城市建设PPP投资管理--以江西省萍乡市为例[J].中外企业家，2016（23）：16-16.

作者简介：李为一（1980-），男，河南永城人，西安交通大学在读MBA，高级工程师，一级建造师，研究方向为建筑经济管理。endprint