2017年去产能酿新政谋变局

王璐 周楠 王菲菲

2017年去产能正在迎来变局。根据政府工作报告确定的目标，钢铁、煤炭压减数量分别为5000万吨和1.5亿吨以上，与去年设定的任务相比是“一增一减”，较去年实际完成额皆大幅下降。但就整体进程而言，这一力度并不小，而且新增煤电去产能5000万千瓦以上，有色、建材等产能过剩领域也被发改委首次提及。

值得注意的是，今年去产能强调更多运用市场化、法治化手段。记者获悉，多部门淘汰落后、清理违规、处理债务等一系列新政和行动正在酝酿。其中，作为牛鼻子的僵尸企业退出涉及数万亿元资产，人员安置和债务处理压力巨大。代表、委员建议通过兼并重组、债务重组、破产清算等多种渠道综合解决债务问题。

加码 煤电入围去产能扩至三行业

政府工作报告提出，今年要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。而去年国家设定的目标任务是压减钢铁产能4500万吨和退出煤炭产能2.5亿吨以上，最终全年压减6500万吨钢铁产能和2.9亿吨以上煤炭产能。

在3月6日十二届全国人大五次会议新闻中心举行的记者会上，国家发改委副主任宁吉喆表示，2017年去产能仍然居供给侧结构性改革任务之首。根据国家统计局数字，钢铁全部产能11亿吨，表观消费量一年8亿吨。在去年6500万吨的基础上今年再去5000万吨，数字上确实稍低了一些，但已经是很大力度了，产能利用率将达到80%，在市场经济下也是正常水平。同时，煤炭今年的去产能目标也是一个很大的数量，在去产能坚定不移加以推进的同时，还要保障供应，如冬季取暖用煤，必须保证合理用煤需求。

值得注意的是，今年的政府工作报告还明确了一个新的目标，提出要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。

“从存量来讲，我国现在有9.4亿千瓦的煤电装机，但是现在列入规划核准在建的是3.12亿千瓦，如果在十三五期间都按期投产的话，那么我国煤电装机将超过12亿千瓦，而十三五规划中的控制线是11亿千瓦。” 全国人大代表、国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力在接受记者专访时表示，当前全国火电设备平均利用小时数连创新低，如果不控制煤电装机，将可能进一步下降，行业效益无从谈起。而且从环境治理、大气污染防治的角度来说，也要适当控制煤电发展节奏。

此外，有色金属、建材等行业的去产能虽在政府工作报告中未有体现，但在上述记者会上，发改委首次正式提及，“有色、建材也存在产能富余情况，但这些领域市场化程度都比较高，要通过市场化、法治化手段去产能。”宁吉喆称。

工具 多部门系列新政酝酿

全国工商联《关于科学统筹当前钢铁行业去产能的提案》指出，目前去产能存在的主要问题是以平均化代替市场化，以指标化代替标准化，影响去产能效果。

全国人大代表、山西煤矿安全监察局局长卜昌森也列举了一些“症疾”，如相关政策不明确，退出矿井股东权益保障困难；去产能煤矿资产和债务处置缺少可操作的政策支持；企业历史欠账多，资金压力大；煤炭产能缺乏法治化管理手段，易陷入“先减后增”的尴尬境地等问题。

因此，今年去产能的工具箱也发生了变化。政府工作报告强调，要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化、法治化手段，有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严控过剩行业新上产能。

东兴证券首席经济学家张岸元认为，此前一些偏行政化的举措，如限制生产天数等政策可能会弱化，这一点很值得关注。据《经济参考报》记者了解，日前中国煤炭工业协会召集大型煤企征求意见，拟从330个工作日恢复到276个工作日，不过政府部门尚未表态。

全国政协委员、原工信部部长李毅中则建议取消煤炭行业276个工作日限产政策，认为不符合行业生产特性，实施以后造成煤炭产量大起大落，煤炭价格大幅波动，也容易引起煤矿安全事故频发。

工信部部长苗圩在两会期间透露，将在2017年内清除全部地条钢、做好“僵尸企业”的处置问题、做好下岗职工的安置问题，同时严格控制新增产量，防止“边去边建”。

据了解，目前全国正掀起一场轰轰烈烈的地条钢去产能风暴。不过，全国人大代表、湖南华菱集团董事长曹慧泉表示，不要低估其难度，地条钢对地方财政、就业支持很大，牵涉利益众多，查处阻力很大，而且生产成本和价格比正规钢低15%到20%，有生存土壤和利润。

而在煤电领域，一系列去产能政策也在酝酿。“十三五期间，30千瓦以下的机组能淘汰的就尽量淘汰，具体数字过两天公布。”努尔·白克力透露称，同时将清理违规项目，包括列入规划，也获得核准，但是没有土地、环境等支持性文件就擅自开工的抢跑项目，还将严控增量，原定今年建设或投产的机组，有三四千万千瓦推迟到2020年以后开工。此外，将规范自备电厂，下一步自备电厂要和公营电厂承担相同的社会责任、义务，东部地区绝对不允许再新建自备电厂。

挑战 数万亿资产“僵尸企业”待出清

“今后几年，去产能将进入攻坚期，难度越来越大，已没有‘软柿子可捏，一大堆‘硬核桃堆在前面。”卜昌森如此形容2017年去产能的艰巨性。

中央财经领导小组第十五次会议强调，深入推进去产能，要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。据不完全统计，在今年各省份政府工作报告中，至少有吉林、河北、山东、浙江、广东等14个地方明确提出处置“僵尸企业”，其中一些地方还列出了具体数量目标，浙江完成处置300家“僵尸企業”；北京支持分类处置50家以上“僵尸企业”；山东计划完成处置第二批“僵尸企业”124家；湖南今年要完成省级层面“僵尸企业”清理任务的50%。而2016年11月，国资委全面梳理出中央企业需要专项处置和治理的“僵尸企业”和特困企业2041户，涉及资产三万亿元。

完成这一系列任务的首要挑战就是安置好下岗分流职工。记者了解到，今年这方面的压力很大，既要安置2016年去产能中部分仍处于待业状态的职工，还要安置好新增的几十万下岗分流职工。

全国人大代表、湖南省经信委主任谢超英认为，政府在去产能过程中需要做好的是，为失业人员根据不同情况提供失业救济、转岗培训、低保救助，建立起完善的社会保障体系，进行社保方面“托底”。

债务化解也进入攻坚阶段。据了解，目前企业在清理处置过程中，遭遇债权损失与债务负担沉重双重瓶颈，导致“僵尸企业”多年僵而不死、难以处置。在国新办近日举行的新闻发布会上，银监会主席郭树清明确，扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”禁止作为市场化债转股的对象。

全国政协委员、国家发改委原副主任张晓强在接受记者采访时表示，去产能过程中要妥善处理好债务问题，国务院关于去杠杆的综合文件中最重要的一点就是债转股。但债转股要按市场化、法治化方式进行，而不是简单卸包袱，把包袱甩给银行。同时，债转股并非去杠杆的唯一途径，还有兼并重组、破产重组等手段，解决债务问题要综合推进。

卜昌森也建议，在去产能煤矿资产与债务处置等方面，尽快修订和完善《破产法》，通过兼并重组、债务重组、破产清算等多种渠道，依法依规处置好去产能煤矿涉及的资产债务问题；研究制定去产能煤矿资产与债务处置办法，促进不良资产进行价值变现和价值提升，提高企业运行质量和效益。