政府财政科技支出结构如何影响创新绩效

田园++周书俊

【摘要】从财政科技投入总量、财政科技投入创新主体结构和财政科技投入创新领域结构等方面分析我国财政科技投入的结构性特征。从激励功能和抑制功能两个方面分析了现行政府财政支持结构对科技创新绩效的影响。结合创新能力建设的要求和财政科技投入的结构特征，应提高财政科技对基础研究的支持强度，强化财政科技对企业创新的支持强度，提高财政支出对协同创新的支持强度，建立市场消费导向的财政支出支持机制，通过引导基金形式实现财政资金杠杆效应。

【关键词】财政支持 结构分析 科技创新绩效 影响分析 优化策略

【中图分类号】 F810.4 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.008

2015年，我国研究与开发经费支出总额超过14000亿元，其中财政科学技术事业支出总额达到5862亿元，保持了超过10%的增长速度，财政科学技术事业支出在我国研究与开发经费支出中的比重超过30%。目前，我国已经成为世界第二大研发投入强国。在高强度的研发投入支持下，我国技术创新能力显著提高，专利授权数量以及新产品产值逐年攀升。然而，我国财政科技投入以研究机构为主体的投入导向和以应用研究为主体的投入模式在一定程度上造成我国自主创新能力不足、科技创新协同效应偏弱以及科技成果转化效率偏低等问题。因此，在分析我国财政科技投入结构的基础上，洞悉财政科技投入对科技创新绩效的影响，并提出财政科技投入结构的优化策略具有重要意义。

财政科技支出的内涵及其主要形式

财政支出是政府职能的重要组成部分，是政府履行共同管理职能，服务经济社会发展的重要基础。财政支出是国家将以税收为主体的收入，根据经济社会发展的需要，将财政收入通过合理预算分配到各个职能管理部门的基本过程。财政支出结构，是指在财政支出的总量中，各项支出占财政支出总量的比重和比例，是相对量指标与绝对量指标的辩证统一。因此，借鉴财政支出的定义，财政科技支出是政府应用于科技创新活动的资金投入过程，政府财政科技支出既可以资助各种科技基础研究和应用研究项目，也可以是对研究主体提供的贷款贴息等支持形式。

实践中，财政科技支出用于支持科技创新的形式主要包括：（1）税收优惠。税收优惠是政府通过直接或者间接的纳税优惠降低企业的研发创新成本，形成企业积极开展创新活动激励的有效途径。（2）财政科技拨款。财政科技拨款是财政收入支持研发创新活动的主要途径，财政科技拨款在我国财政总支出中占有4%左右的比重，主要包括科学事业费、科技三项费和科研基建费。（3）政府采购规模。政府采购是政府通过形成产品需求的形式降低自主创新行为的市场需求风险的主要途径，也是通过发挥政府采购的导向作用调整产业结构和产业科技水平的重要手段。

我国现行财政科技及其投入结构分析

随着我国经济发展总量的不断提高，财政科技投入总量不断攀升，以2015年财政科技投入统计数据为例，2015年我国财政科技总投入约为5862亿元，其中中央财政科技投入约为2478亿元，地方财政科技投入约为3384亿元。较2014年2436亿元的投入水平，中央财政科技投入不显著，而较2014年2877亿元的投入水平，地方财政科技投入显著提高，表现出地方政府财政科技投入的自主性更强。

财政科技投入创新主体结构分析。科技创新主体通常包括高等院校、企业、科研机构，其中高校院校和科研机构主要承担知识成果产出的功能，其科技创新成果主要表现为科技论文、专利等形式；企业主要承担科技创新成果产业化和经济价值实现的功能，其创新成果通常表现为新产品销售收入的提高等形式。通过对我国财政科技投入对企业、高等院校和科研机构的支持数据分析发现，财政科技投入对企业的支持强度约占政府财政科技投入的10%，显著低于财政科技投入对高等院校和科研机构30%和60%的支持强度。

财政科技投入创新领域结构分析。从创新领域的角度分析，研究与开发活动的创新领域可以分为基础研究、应用研究和试验发展三个领域，其中基础研究的价值在于认知自然现象、揭示客观规律，获取新知识、新原理，应用研究和试验发展的功能主要在于搭建实现基础研究成果产业化所需要的装备、工艺等实践基础。长期以来，我国用于基础研究的投入约占财政科技投入的5%左右，而应用研究和试验发展的投入约占财政科技投入总量的15%和80%，我国基础研究投入强度远低于发达国家15%～20%的基础研究投入水平，這一投入结构在一定程度上制约了我国自主创新能力的形成。

财政科技投入对创新绩效的激励功能分析

提高对创新主体的支持力度。以财政支出对高校的支持为例，近年来，随着我国经济发展水平的提升，特别是国家对科学研究工作重视程度的不断提高，我国高校科技活动的财政支撑力度不断增强。2015年国家财政性高等教育经费达5930亿元，高等教育财政性经费投入在国家财政收入中的比重再创新高。以国家自然科学基金面向管理科学类课题支持力度为例，2010年以前，管理科学类自然科学基金课题的支持强度约为20万左右，而2010年后，管理科学类自然科学基金课题的支持强度提高到40万左右，从而极大提高了对创新主体的支持力度和创新主体的积极性。又如，我国规模以上工业企业中自主开展研发创新活动的企业总数超过15%，R&D经费支出保持了超过10%的增长速度。

提高创新的综合产出水平。2015年我国发明专利授权数达到36万件，较2014年的约23万件显著提升。受财政科技投入的支持，我国科技进步贡献率显著，目前我国科技进步贡献率已经接近60%，国家综合科技创新能力提升到世界第18位，在航天航天、量子通信等一批关键技术和前沿技术领域，已经成为世界领军者；随时国家科技创新体制的不断改革和完善，优良的科技创新环境吸引了大量科技人才回国服务祖国科技事业，近5年回国人才超过110万。endprint

我国现行财政科技投入结构对创新绩效的抑制功能分析

我国现行财政科技投入结构对科技创新绩效的抑制作用主要体现在导致科技创新成果质量不高、科技创新协同效应偏弱以及科技成果转化效率偏低等方面：

科技创新成果质量不高。科技创新质量是自主创新能力的重要表征变量。实践中，发明指对有关产品、方法或其改进所提出的新的技术方案。由于发明专利的技术含量、申请难度较实用新型和外观设计难度更大，通常以发明专利在专利中的比重作为科技创新质量高低的重要评价指标。2015年，我国发明专利的授权数量约为36万件，占同期专利的比例不足15%，而同期美国、俄罗斯、德国、法国、日本等国发明专利在专利中的比重均超过50%，可见，我国科技创新质量与发达国家仍存在显著差距。

科技创新协同效应偏弱。随着创新范式由技术驱动的创新范式、技术与市场交互影响的创新范式向网络一体化创新范式演化，科学有效的创新组织形式越来越依赖于企业、高校、科研机构等创新主体之间的协作，项目合作和资本投入成为联系企业、高校、科研机构等创新主体之间的纽带。在我国现行的财政投入体制下，财政科技资金以高校和科研机构为主要投向的投入模式保障了高校和科研机构研究经费的充足性，从而降低了高校和科研机构与企业之间进行合作创新的积极性，科技创新的协同效应不显著。

科技成果转化效率偏低。从科技创新价值链的角度分析，科技论文、专利等知识成果产出属于科技创新的中间成果，科技创新的价值最终体现在新产品价值的实现、产品生产工艺的改进和效率的提升等方面。实践中，由于我国财政科技投入以高等院校和科研院所为主体的投入结构，导致了科技成果在立项阶段缺乏与市场需求的有效衔接，加之科技成果转化的市场体系的薄弱，造成了大量财政科技投入滞留在专利、论文等知识成果的产出阶段，财政科技投入形成最终产品的转化率偏低。统计数据显示，我国的科技成果转化率不足10%，远远低于发达国家40%的科技成果转化率水平。

我国财政科技投入结构优化的政策建议

结合我国创新能力建设的要求和我国财政科技投入的结构特征，应提高财政科技对基础研究的支持强度，强化财政科技对企业创新的支持强度，提高财政支出对协同创新的支持强度，建立市场消费导向的财政支出支持机制，通过引导基金形式实现财政资金杠杆效应。

提高财政科技对基础研究的支持强度。基础研究，特别是核心电子元器件、航空发动机、智能制造等事关国家战略和具有良好市场应用前景的基础技术，是国家自主创新能力的基础，中央财政和地方财政应在财政科技投入中进一步提高对基础研究的支持力度：一方面，在基础研究财政科技投入5%的基础上，按照每年增长不低于1%的速度提高对基础研究的支持强度，力争到2020年实现基础研究投入达到20%的支持强度；另一方面，提高国家自然科学基金等基础研究实施平台的单项目支持力度。

强化财政科技对企业创新的支持强度。企业是技术创新的主体，新型国家创新体系必须以企业作为核心，从而提高创新成果的市场化程度，提高各种资源的利用效率。应提高财政科技投入对企业技术创新的支持力度：首先，丰富财政投入对企业创新行为的支持模式，例如财政投入可以技术创新融资贴息等形式丰富对企业创新行为的支持模式；其次，提高财政投入对企业科技成果产业化的支持力度，例如，可以参照美国建立科技成果转化基金的形式支持企业科技成果产业化；最后，深化财政科技投资项目的企业参与程度，与社会需求密切结合的项目可以建立企业牵头负责制度。

提高协同创新的财政支持强度。协同创新是创新活动发展到网络化阶段的必然产物，也是提高创新成果市场化效率，优化创新资源配置水平的要求，因此，财政科技支出在创新活动组织形式的支持对象方面，应提高对协同创新的支持强度，发挥财政科技支出的引导功能。例如，在基础研究项目支持对象的遴选方面，强化对产学研协同创新项目的支持力度，在产业化项目的支持方面，建立财政科技支出多主体共同参与和承担机制。

建立市场消费导向的财政支出支持机制。我国正着力推动供给侧结构性改革，旨在建立生产与消费之间的协调机制。以新能源汽车生产的财政补贴为例，我国一直以来实施的新能源汽车财政补贴方案主要面向汽车生产商进行补贴，这种补贴方式没有充分考虑到消费者对新能源汽车的消费需求，在一定程度上导致汽车生产商以低质新能源汽车套取财政补贴等行为的出现，极大降低了财政补贴政策的绩效。因此，在财政补贴对象选择方面，应建立以消费者为主体的市场消费导向的财政补贴对象机制，本质上是建立市场消费需求导向的生产机制。

通过引导基金形式实现财政资金杠杆效应。在推动汽车产业技术创新的过程中，财政资金具有一定局限性，主要表现在财政资金的支持力度滞后于支持汽车产业技术创新的实际需求。因此，需要基金引导社会资本参与汽车产业技术创新活动。在政府财政资本支持力度一定的情况下，通过产业投资基金的方式能够实现财政资本的杠杆效应。在具体实践的过程中，可以采用政府发起设立汽车产业技术创新引导基金，以引导基金为基础，积极吸引社会资本参与，引导基金与社会资本合资成立汽车产业发展基金的形式促进汽车产业的发展。

参考文献

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聂鸣、曾赤阳、丁秀好，2014，《不同政府科技资助与区域R&D產出的关系研究》，《科学学研究》，第10期，第1468～1475页。

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薛菁，2015，《财税政策对企业自主创新的支持效应分析》，《技术经济与管理研究》，第7期，第72～76页。

责 编/杨昀赟endprint