组建流域投资公司推进落实河长制的探索——以永定河流域为例

杜国志，毕小刚

（北京水务投资中心，100086，北京）

组建流域投资公司推进落实河长制的探索
——以永定河流域为例

杜国志，毕小刚

（北京水务投资中心，100086，北京）

面对河湖管理保护工作繁重而艰巨的任务，在充分依靠各地党政主要负责人行政权威和手段调配相关资源、解决各类水问题的同时，要坚持“两手发力”，研究构建以投资主体一体化带动流域治理一体化的流域投资公司，建立健全流域治理长效机制。以永定河流域探索公司化治理为例，介绍了组建永定河流域投资公司的探索实践，并阐述了组建流域投资公司对落实河长制的重要意义。

河长制；市场化；两手发力；流域投资公司；永定河

Abstract:Facing enormous and arduous tasks of river and lake management and protection,the role of both government and market should be maximized so as to solve various kinds of water problems.Studies are made on how to integrate diversified investors to set up an investment company of river basin,so as to achieve integrated management and build a long-term mechanism for governance.Taking Yongding River Basin as an example,the experiences of establishing an investment company are introduced,with an emphasis on the importance of the company to the implementation of river chief system in China.

Key words:river chief system;marketization;maximize role of both government and market;an investment company of river basin;Yongding River

2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）规定，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。具体主要包括加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管等六项任务。《意见》明确了地方主体责任和河湖管理保护各项任务，把各地党政主要负责人直接推到了河湖管理保护工作的前沿，在赋予河长强有力河湖管理保护权限的同时，也寄托河长重要的河湖管理保护责任，任重而道远。面对繁重而艰巨的任务，在充分依靠各地党政主要负责人的行政权威和手段调配相关资源、解决各类水问题的同时，更要坚持“两手发力”，研究构建以投资主体一体化带动流域治理一体化的流域投资公司，建立健全流域治理长效机制。本文重点从“两手发力”角度出发，以永定河流域探索公司化治理为例，阐述组建流域投资公司对落实河长制的重要意义。

一、全面落实河长制，诸多难题亟待加快破解

1. 河湖管理保护任务繁重，需要积极突破行政手段限制

河长制在我国最初表现为一种河湖管理保护的被动应对措施，如今要实现从被动应对到主动变革，必须尽快明确河长落实各项任务的主要抓手。考虑地方党政主要负责人兼任河长具有可操作性强、见效快等优势的同时，也存在河长任务过重等制约因素。河长肩负着六大项河湖管理保护任务，河长个人难以触及各个领域，单靠行政手段也难以有效实现。因此如何突破行政手段的限制，运用市场化机制完成河湖管理保护任务，明确落实任务的有力抓手，是各河长亟须探索破解的难题。

2. 河湖管理保护资金短缺，需要避免过分依赖财政资金

我国河湖众多，河湖治理所需资金缺口较大，特别是我国中西部地区以及老少边穷地区经济社会发展水平更加滞后，在搞好经济社会发展工作的同时，如何拓宽资金渠道，最大限度筹集河湖管理保护资金，是河长面临的一个重要难题。在国家财政趋紧的背景下，单靠政府财政资金难以解决河湖治理资金缺口问题。为此，避免过分依赖财政资金，打破资金筹集渠道限制，发挥政府性资金价格杠杆作用，鼓励社会资本参与河湖管理保护，是河长开展河湖管理保护工作不得不面临的选择。

3. 水管体制改革难度大，需要创新工程管理体制机制

随着水利工程建设的加快推进，我国政府面临的一项重要任务是维护好已完工的水利工程。按照新时期水管体制改革要求，不论是国有大中型水利工程，还是小型水利工程，都要求加快建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系。这种形势下，在快速推进河湖管理保护建设项目的同时，建立符合市场化经济要求的工程管护体制机制，确保建好的工程长期发挥综合效用，是各河长今后面临的又一项繁重任务。

4. 按照全面推进依法治国要求，需要注重法治、避免人治

河长制的优势在于通过各级地方政府及其主要领导形成统一力量，自上而下强势推动，上级政府通过目标责任将河湖管理保护责任分解到下级政府及其相关责任人身上，层层传导压力。但另一方面，这种统一又相对压缩了下级的自由空间，更重要的是，可能会忽视河湖的差异性与流域、区域的个性，难以有效顾及河湖管理保护的利益相关方。因此，在坚持依法治国和维护行政统一权威的前提下，如何避免长官意志和个人权威决定一切，防止决策的随意性和行为后果的不确定性，是河长不得不慎重面对并积极避免的难题。

二、组建流域投资公司是解决难题的重要途径

着眼于解决上述难题，在发挥传统协商、政府配置资源作用的同时，各级河长需在统筹政府各方力量的基础上，注重创新河湖管理保护方式方法，更多地从传统的一些河湖管理保护领域中解放出来。要积极运用市场机制与价格手段，探索流域公司化治理，充分调动社会资本和公众参与河湖管理保护的主动性，在解决政府投入流域治理财政资金不足问题的同时，发挥社会资本的经营管理能力，进一步激活水利工程建设、管理与运营体制机制。

1. 指导思想

深入贯彻习近平总书记新时期治水方针及系列重要讲话精神，以保障河湖健康为目标，以实现《意见》确定的目标任务为主线，坚持区域协同、互惠共赢、科学运营、稳步推进的原则，按照经营与资金平衡的理念，有效整合政府和市场资源，促进政府和市场有机结合，探索组建以投资主体一体化带动流域治理一体化的流域投资公司，创新和完善流域协同治理机制，落实河湖管理保护职责，推动流域沿岸各行政区域协同发展在河湖管理保护领域进一步实现突破，不断提高流域投资效益与公共服务水平。

2. 组建原则

（1）区域协同

打造统一、规范、高效的流域投资公司平台，由统一的投资主体统筹推进流域治理开发与保护，科学安排各类项目建设时序和节奏，上下游、干支流、左右岸治理协同有序推进，坚持目标同向、措施一体，实现流域系统治理效果最大化。

（2）互惠共赢

流域沿岸各省、市或者县级行政区域以及有关方按照公平、公正、合理、优势互补的原则，有效整合各自资源和优势，共同组建、运行、管理流域投资公司，建立以公司为平台的新型流域治理政府间协作关系，共担投资风险，共享投资收益。

（3）科学运营

流域投资公司侧重于总体谋划和投融资运作，充分发挥规模效应，提升融资能力与水平，降低建设融资成本，积极吸引社会资本参与流域投资。同时立足流域实际需求，按地域或项目成立若干子公司、分公司，负责具体项目实施及运营管理等工作。

（4）稳步推进

立足流域实际，科学确定各流域、各区域的治理投资重点和建设任务，加强政府指导和支持，充分发挥政府性资金杠杆作用，统筹流域与区域、不同区域之间的任务要求，精心设计，精心组织，稳步实施，确保流域投资公司组建和运营取得实际效果。

3. 主要职责

①贯彻落实国家、省、市、县级政府关于河湖管理保护的主要意旨，通过多元主体提供生态环境等准公共产品，推动实现流域治理目标。

②以市场化方式组织实施流域综合治理与生态修复项目，统筹管理国家和流域沿岸各省市县政府用于流域治理和生态修复的财政性资金。

4. 保障措施

（1）明确公司定位

流域沿岸各级政府以及财政、发改、金融等部门应就流域投资公司的地位和作用进一步达成共识，明确流域投资公司的融资平台作用，建立政府与公司之间法律意义上的出资与契约关系，地方政府做实对公司承诺的注册资本金，地方政府委托公司承担的项目融资、建设和运营等职责，要通过签订合同的方式来确立双方权责。

（2）拓宽资金渠道

建立完善政府、企业、社会多元化投入机制，大力拓宽投融资渠道。在统筹加大流域沿岸各级政府财政资金支持的同时，引导政策性银行和开发性金融机构加大信贷投入力度，扩大直接融资规模。鼓励通过增资扩股、发行债券、融资租赁（特别是项目融资租赁）等方式吸引社会资金。

（3）强化土地价值

按照国家和地方防洪调度及河湖管理的有关要求，在保障防洪安全及河湖生态功能前提下，通过优化工程布局，释放流域沿岸部分用地，由流域投资公司商地方政府，实施低影响开发；允许流域投资公司利用河滩用地发展体育休闲产业以及享有流域沿线的土地升值收益。

（4）出台优惠政策

流域沿岸相关政府及有关部门应与流域投资公司签订单一来源采购合同，购买流域综合治理及生态修复服务，明确属于政府支出责任，不形成政府债务。同等条件下，流域范围内的特色小镇建设、文化旅游产业开发等优先由流域投资公司负责实施。流域治理项目的耕地占补平衡实行与铁路项目同等政策。

三、永定河流域治理公司化的探索

2016年12月30日，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《总体方案》），对横跨北京、天津、河北、山西的永定河综合治理与生态修复做出总体安排，明确提出要在永定河流域推行公司化治理模式，正式拉开了永定河流域投资公司组建的序幕。

1. 永定河流域基本情况

永定河发源于山西省宁武县的桑干泉，全长747 km，流域面积4.7万km2，流经内蒙古、山西、河北、北京、天津5省（自治区、直辖市）。20世纪70年代以来，由于产业规划不合理、生态环境保护不力等原因，永定河流域水问题越来越突出。一是水资源超载严重。永定河人均水资源量276 m3，仅为全国的9.8%，地表水开发利用率达到89%。二是水环境污染严重。永定河京津冀晋4省（直辖市）现状水功能区达标率仅26%，水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类的河长达52%以上。三是生态功能退化。森林覆盖率20.8%，流域内河湖、湿地率仅2%，下游平原河道1996年后完全断流。四是仍然存在防洪隐患。严峻的水问题迫切要求永定河流域沿岸各省（自治区、直辖市）加大治理协作力度，共同推进流域综合治理，实现永定河“河畅、水清、岸绿、景美”。

2. 流域治理总体目标

到2020年，初步形成永定河绿色生态河流廊道，河道生态水量2.6亿m3基本得到满足，跨区域协同体制机制基本建立，入海水量不低于1.1亿m3；到2025年，基本建设永定河绿色生态河流廊道，生态环境质量得到进一步提高；未来，永定河恢复成为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”，再现河道清水长流、湖泊荡漾涟漪、沿岸绿树连绵、城乡山川相融的自然山水风貌。

3. 公司市场化机制探索

2017年6月，国家发展改革委印发《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》（以下简称《指导意见》），拟采取以下路径组建永定河流域治理投资公司（详见图1）。

图1 永定河流域投资公司实施路径

（1）公司组建

北京、天津、河北、山西4省（直辖市）人民政府和中交公司作为股东共同出资成立永定河流域有限责任公司（以下简称永定河流域投资公司），条件成熟时可逐步改组为股权多元化的国有控股公司。根据需要，由永定河流域投资公司与4省（直辖市）当地投资平台共同出资、吸引社会资本等方式，设立若干个职能与资产、资源相匹配的子公司、分公司，负责相关具体项目前期工作、组织实施及运营管理等工作。流域投资公司依法对子公司、分公司行使相应的资产出资人权利。

（2）公司出资

根据《总体方案》，初步测算项目资本金比例约为永定河流域总项目的40%。其中，中央资金总体补助20%，分期安排至流域投资公司；各省（直辖市）和中交公司再安排20%，直接注入永定河流域投资公司，通过地方财政资金投入、申请国家专项建设基金、发行地方政府债券、企业自筹等方式筹集，可充抵4省（直辖市）需缴付的注册资本金。剩余60%资金由永定河流域投资公司筹措解决，公司可寻求国家开发银行等金融机构支持。

（3）主要职责

永定河流域投资公司负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作；统筹管理国家和沿线各省（直辖市）政府用于永定河综合治理与生态修复的资金；深度开展银企合作，构建可行的商业模式和融资模式；受权或受托管理运营流域内相关工程和资产，实施沿线土地及旅游等资源的综合开发等。

（4）资金平衡

考虑《总体方案》项目的准公益性特点，公司拟通过以下方式实现资金平衡：一是依托生态环境改善带来的土地增值等收益，通过授权特许经营周边土地、商业等优质资源，建设特色小镇，发展健康养老服务、文化旅游、休闲体育产业等获取收益。京、津、冀、晋4省（直辖市）可分别与流域公司签署特许经营服务协议，授权流域投资公司在特许经营期内负责相关资源开发和项目建设运营。二是京、津、冀、晋4省（直辖市）人民政府及有关主管部门可分别通过单一来源采购方式向流域投资公司购买永定河流域治理与生态修复服务，流域投资公司相应获取合理收益，并向金融机构申请贷款，以政府资金作为还款来源，以服务项下形成的应收账款作为质押担保，以此实现项目良性运行。三是加强综合经营开发，拓展项目供水、林业资源开发等经营收益，实施区域供水、林业资源开发、碳汇等交易。

4. 政策措施

为保障永定河流域治理公司化改革顺利推进，京、津、冀、晋4省（直辖市）及有关各方强力推动，在坚持地方政府主体责任的同时，推动出台相关优惠政策措施，促进社会协同，以投资一体化带动流域治理一体化，真正实现两手发力。

（1）合理利用土地资源

在符合相关法律法规和规划、保持河势稳定、保障防洪安全和水生态安全的前提下，可对河道管理范围及毗邻地区的水域和土地进行合理利用。

（2）资源配置优先向永定河治理倾斜

同等条件下，永定河流域范围内的特色小镇建设、健康养老服务、文化旅游、休闲体育产业开发等优先由流域投资公司负责实施。流域治理项目的耕地占补平衡实行与铁路项目同等政策。

（3）稳定单一来源采购模式

4省（直辖市）政府及相关部门与流域投资公司签订单一来源采购合同，购买永定河流域治理与生态修复服务，明确属于政府支出责任，不形成政府债务。同时，允许流域公司分享相关沿线土地的升值收益。

目前，按照《指导意见》提出的有关意见和要求，京津冀晋4省（直辖市）和中交集团正在进一步完善细化流域投资公司组建方案，争取在2017年10月完成公司挂牌成立和运行。

四、结语

坚持两手发力，组建流域投资公司，发挥市场配置资源的决定性作用，可为河长制的落实提供有力抓手。流域投资公司注重多元社会主体参与河湖管理保护，既发挥河长的统筹作用，也注重将河长从繁重的河湖管理保护任务中解放出来，避免事必躬亲。在实践中，要正确处理好政府与流域投资公司之间的各种关系，要在地方与地方、部门与部门、上游与下游的冲突中寻求平衡，避免公司治理行政化和公司法人独立性缺失局面的出现。当然，流域投资公司也并不必然适用于所有流域，对同一个省、市或者县级行政区域内的河湖管理相对容易达成公司化合作协议。在跨省的大江大河管理保护实践中，需要考虑的因素更多，需要协调的利益关系更为复杂，公司化治理机制推进的难度更大，但从长远看，是今后探索发展的一个重要方向。■

[1]中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》[J].中国水利，2016（23）.

[2]水利部环境保护部贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》实施方案[J].中国水利，2016（23）.

[3]贾绍凤.河长制要真正实现“首长负责制”[J].中国水利，2017（2）.

[4]姜斌.对河长制管理制度问题的思考[J].中国水利，2016（21）.

[5]蔡奇.构建水系治理长效机制全面提升首都水环境建设水平[J].中国水利，2017（4）.

[6]于军.落实管理主体责任努力改善河湖水环境[J].中国水利，2016（23）.

Establishment of an investment company of river basin for im plementing river chief system——a case study of Yongding River Basin

//Du Guozhi,Bi Xiaogang

TV85

B

1000-1123（2017）14-0014-04

2017-06-22

杜国志，教授级高级工程师。

责任编辑 张瑜洪