“押金返还”在中国工业污染领域的应用及启示

◎文/王 茜 黄蕊秋 季慎凯

“押金返还”在中国工业污染领域的应用及启示

◎文/王 茜 黄蕊秋 季慎凯

基于目前我国相对成熟的排污权交易制度，作者通过对欧美发达国家已有的押金返还制度进行了研究分析，并且创新性地提出“押金返还”制度在我国工业污染领域的应用。文章在我国“押金返还”领域已有的研究基础上，对“押金返还”制度的适用范围、押金设置、押金收取标准等多个角度进行了完善，致力于使该制度具有可实践性。

押金返还；工业企业污染；责任转移

工业污染是我国经济发展中的长期难题，近年来，工业污染排放出的二氧化硫、一氧化碳等有毒气体更成为造成雾霾天气的主要原因。尽管国家给予了一定重视，如最新出台了 《国家环境保护标准“十三五”发展规划》，但是潜在问题仍然层出不穷。本文重点关注工业企业污染转移问题，即我国很多工业企业为了避免治污责任，将会产生污染的工序转交给其他中小型企业完成。由于上游企业对下游中小企业排污状况和治污能力的评估、监督不够，加上地方政府监管也不到位，这些中小企业肆意排污，对社会环境造成了很大的负面影响。

一、工业污染责任转移问题分析

工业污染的主体包括政府以及相关环保部门、社会环境及周边居民、转移污染工序企业和治污企业，工业企业上下游之间污染工序的转移带来了责任归属的问题，即排污责任应由排污方单独承担还是应该由参与的多方共同承担。

在仅涉及政府、居民、排污企业三方时，如果明确产权的所有者是工业企业，那么工业企业可以完全遵照自己的意愿进行生产，不顾及生产污染所带来的对社会环境的负外部性。但是，当企业生产带来负外部性时，也就意味着在企业单方面利润增加的同时，也给当地其他社会成员带来了生存环境质量的下降以及社会成本的增加。如图1所示，反映的是涉及工业污染主体之间的责任关系网。

图1 工业污染相关主体责任关系网

二、“押金返还”制度在工业领域应用的必要性

本文中所涉及的“押金返还”制度，是指工业企业在生产过程中向政府缴纳一部分押金作为合理排污量的担保，如有违反规范的排污行为，一经发现，押金扣除；如政府未发现不规范行为，押金原数返还给治污企业。目前我国对工业污染问题主要采取 “谁污染、谁治理”的做法，依此思路，承接工序的企业违法排污应承担主要责任。从企业的角度细究排污企业肆意排污的动因，主要是由于环境作为稀缺的公共资源具有非排他性和竞争性两个特性，即任何人都可以对其使用。但是，一个人的使用会减少其他人对它的使用；企业排污具有负外部性的效应，其边际社会成本小于边际私人成本，企业排污的部分成本外溢，而企业的目标是追求利益最大化，会尽可能降低成本获得额外的收益，这种利益诱惑会加剧企业排污行为的发生；由于排污者和监管者之间往往都是信息不对称的，企业可以利用这种信息上的优势来确定排污量，降低治理污染的成本。由科斯定理可知，只要产权是明确的，并且其交易成本非常小甚至为0，无论在开始时产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。然而由于环境资源产权不明，难以通过市场交易的方式解决环境污染的外部性问题。此外，奖惩制度也在应用中存在一些问题。遵照我国相关法律规定，既然政府对污染企业有严格惩罚，那对于守法企业，也应有相应的激励措施，比如在税收政策上有所倾斜等。违法成本极低，守法成本却极高，这既有失公平，也是会为市场带来消极影响。通过“押金返还”制度，可以明确转移污染工序企业和承接工序企业各自的责任，并且有效激励承接工序企业严格规范地治污。

从当地政府的角度来看，“押金返还”制度可以使政府有效治理当地环境并且实行严格的市场自发性的监管。在过去，我国地方政府无法做到对环境的全面监管。一方面是由于频繁的抽查所形成的边际成本过高；另一方面企业违法排污手段各异，监管难度加大。“押金返还”制度就是通过市场的自发调节，来辅助政府监管。

从转移工序的企业角度看，通过“押金返还”制度企业可以实现经济利益与治污的平衡。基于排污交易权的建立，转移工序企业在不影响损害企业经济利益的基础上，需要尽可能减少排污治污的巨大成本，其中包括昂贵的机器设备、工人身体健康、先进的治污技术等。“押金返还”制度可以让专门的治污企业进行治理。治污企业采用专业化治理降低治理成本，提高了达标排放率，更促进了环保企业和产业的发展。

因此，建立一种涉及政府、治污企业、转移污染工序企业三方的互相监督、共同承担责任的机制——“押金返还”制度，就显得尤其重要。

三、国内外“押金返还”的应用以及启示

（一）国内外对于“押金返还”制度的研究

国外Palmer Karen等人共同研究了减少固体污染物成本的几种途径，提出“押金返还”制度是最节约成本的治污方法。国内关于“押金返还”制度建立的文献中，复旦大学的嵇欣对“押金返还”制度进行了简单的概述，其中涉及到“押金返还”制度的适用范围以及对不同的 “押金返还”制度做出了比较分析，提出我国无法实现大范围推广的原因在于 “执行成本过高，没有足够的经济激励”。华东政法大学的王楠基于对德国、瑞典、澳大利亚、美国各个国家已成熟的 “押金返还”制度进行了系统性的总结概括，并且指出“从以上几国实践看，都是由最终产品的生产企业支付此笔费用。”

（二）欧美等国“押金返还”制度实践经验

“押金返还”体系在德国的应用发展已经日趋成熟，现已覆盖至所有的纸、塑料包装物的管理。纵观德国“押金返还”制度的建立过程，很容易发现德国在关于环保领域的法律体系完善，规定的内容细致入微。究其原因，一方面是德国政府对于环保的重视程度很高，德国政府在1990年统一之后，将环境保护列为国家发展目标。而另一方面，是由于德国的“押金返还”制度是建立在已经高度成熟的德国各项环保制度、法律制度、社会制度之上，有了这些稳固的制度体系作为支撑，再发展“押金返还”制度作为补充就相对简单些。

“押金返还”制度在美国的主要应用还是州一级针对饮料容器的容器押金法案。目前有11个州通过了容器押金法案，并都对啤酒和软饮料容器实施了“押金返还”制度。瑞典和丹麦分别于1976年和1978年，将“押金返还”制度应用于废旧汽车的回收并运用于废旧电池的回收。有些国家甚至将“押金返还”制度运用在医药上的过期药物、不用药物的回收。

上述各国家的经验其实主要体现在三个方面：首先在消费者层面，表面上，“押金返还”制度能够促进消费者退换可回收利用包装物，提高资源的回收率和利用率。实则，其用意在让国民在政策的潜移默化影响下，逐渐改掉一次性饮料包装物的消费习惯，转向更有利于环保的可重复利用的包装。在企业层面，“押金返还”制度鼓励厂家生产可回收利用的饮料瓶，而且节约了企业的运营成本、提高了企业的生产效率。在政府层面，“押金返还”制度充分减少了固体废弃物的排放，减少了环卫清洁资源的运用，使得城市环卫部门减少雇佣环卫人员以及减少垃圾处理设施的经费支出，还为政府节约了一大笔财政支出。

从经济学角度上讲，“押金返还”制度充分遵循市场经济规律，融合了“看得见的手”政府管制和“看不见的手”市场机制双重因素。通过给予事实上的经济利益、制度程序上的便利，免除不利因素，积极诱导社会自我管制，而获得成功。在包装物污染的治理领域产生了深远影响。

四、提出“押金返还”制度在国内工业污染领域应用的设想

在对三方约束的机制构建中，作者基于国外“押金返还”制度，试图将制度应用在国内的工业污染领域，尤其是致力于解决在上一节概述中所形容的工业企业污染工序的转移上。

（一）分别对在涉及工业污染问题的双方和三方进行押金设置的构想

1.双方押金设置

在涉及到政府部门和工业污染企业双方参与到市场竞争中时，治污企业在运营之前需要向政府部门交付一定数额的押金作为未来一段时间内合理治污的担保，其性质与保证金类似。如果在担保期间内，政府相关部门抽查时发现治污不合格或是存在污染物排放超标的情况，那么政府部门有权依照规定将该企业所缴纳的押金作为罚款没收，没收后的罚款作为政府相关部门的额外收益；如果在担保期间政府抽查后，企业达标合格，那么政府部门需要将该笔押金退还给企业。

2．三方押金设置

三方分别是指政府部门、转移污染工序企业以及治污企业。三方押金设置的制度保障是我国已有的排污交易权制度，它允许了排污工序在工业企业间一定范围内的交易。所以，企业可以将其会产生工业污染的工序，转交给其他有治理能力的企业去完成，治污企业收取一定数额的费用即可。但是，根据我们对天津地区的调查，治污企业虽然具有治污设备，但是运行需要消耗大量成本，同时治污过程中，由于技术所限，仍然会对负责此项工作的工人和工厂环境造成负面影响，因此，很多治污企业在地方政府监管不严格的情况下，肆意排放污染物，只在政府部门抽查时才进行严格治污，这种做法无疑是对法律和规范的藐视。

为了解决这种问题，我们在双方“押金返还”制度的基础上，又提出了三方“押金返还”制度，详见图2。即，为了对治污企业进行有效督促与约束，需要转移污染工序企业替治污企业向政府交纳一定数额的押金，作为一段时间内对治污企业按标准排污的担保。在这一段时间内，如果政府部门对企业抽查结果显示达标合格，那么押金返还给转移污染工序企业，如果企业未通过政府的抽查，那么政府部门会将转移污染工序的企业所缴纳的押金作为罚款扣除。这种“押金返还”制度最大的优点在于，通过建立一种涉及双方的利益关系，依靠市场中的企业自发进行监督和管制，实现在治污上的制衡。

图2 三方押金设置模型

（二）“押金返还”制度与我国以往治污制度的区别

1．“押金返还”制度与奖罚制度的区别

如表1所示，本文着重强调的是“押金返还”制度在“管制顺序”上的优势，同时这也是该制度的精粹。回顾以往的奖惩制度，通常是政府部门在抽查治污状况时，发现企业有超标排污的现象，给予相应惩治，再收取一定数额的罚款。但是，“押金返还”制度是先收取押金作为担保，才允许企业治污运营。简单来说，就是在企业“犯错误”之前，就告诉他们哪些能做，哪些不能做，同时需要该企业用其在意的经济利益作为抵押来担保。与过去的制度相比，这种做法能取得很好的效果。

表1 押金制度和奖罚制度的对比

2.“押金返还”制度与以往国内的“押金返还”制度的差异

新旧国内“押金制度”最主要的区别是：以往的“押金返还”制度中押金缴纳主体是全社会的指定商品的使用者，而工业领域应用的“押金返还”制度的押金缴纳主体是转移污染工序企业。（详见表 2）。

表2 国内押金制度的对比

（三）“押金返还”制度在工业污染领域的应用

1．“押金返还”制度的实施操作简介

由转移污染工序企业替治污企业交付押金，当政府在对治污企业进行治污能力和治污标准考核时，如果治污企业未达标，转移污染工序企业需要按照事先的约定代替治污企业交付罚款，但是如果治污企业达标，那么政府相关部门需要将押金退还给转移污染工序企业。“押金返还”制度的特征：首先，通过押金制度，让参与者共同承担治污责任，并且互相监督；其次，通过惩罚性的扣留押金对企业进行严格监管；再者，“押金返还”制度的事先担保和奖惩分明等特征使该制度具有预警功能。构想中所添加的电子账户明细功能可便于实施有效监管，而收取的押金也可应用于政府运营费用中。

2．“押金返还”制度的适用范围和押金的确定

“押金返还”制度适用的工业企业类型以排放固态、液态污染物为主的工业企业。押金的确定按照转移污染工序企业的盈利情况来设定所扣除押金占的百分比。

3．确定押金的收取标准要考虑的因素

首先，需要考虑固液体污染物的排放量。固态、液态污染物的排放量是要与国家规定的指标相符合。我国对工业企业固态、液态污染物的排放标准有：2004年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，在该法律的第二节有对工业固体废物排放的防治措施相关规定；此外，我国颁布了工业领域中不同行业的污染物排放标准。这些标准可以作为政府相关部门对企业治污状况进行评估的重要参考依据。其次，押金的数额要足够高。根据前面的设定，转移污染工序企业需要和承接污染的治污企业之间签订好协议，其中需要规定转移污染工序企业会支付多少来给治污企业交付押金。如果押金的数额过低，不足以唤起工业企业的环保意识。

五、基于“押金返还”制度对我国政策制定的建议

基于前文对“押金返还”制度的已有的构想和 “押金返还”在其他国家的广泛应用，作者对我国工业领域实行“押金返还”制度提出几点参考性建议：

首先，“押金返还”制度应配合排污交易权等其他环保制度使用。目前我国环保市场中已经建立了比较完善的环保制度体系。

其次，加强相应法制法规建设。“押金返还”制度的建立需要法律层面予以明确规定，并不断进行完善。立法上的保证是任何制度得以实施的基础。借鉴德国经验，建立立足于我国基本国情的工业污染处理环境保护法是首要任务。工业污染处理环境保护法应从政府监管部门、治污企业、转移污染工序企业和受影响居民四者的相互责任关系共同决定是否适用环境押金制度。押金的适用范围根据现实情况不断调整。

最后，应以科学的方式列明适用“押金返还”制度的工业企业和生产环节。确定不同种类污染物的押金标准和征收办法。在法律中规定明确的期限能为“押金返还”制度的实施提供清晰的界定和约束，迫使部分未达到排放标准的工业企业进行技术升级或者整改关停处理。

总之，“押金返还”政策在我国的应用前景很大。在发展的过程中，我国可以积极借鉴国外经验与成熟的制度，来完善我国环保服务类市场。但同时，公民也应当发挥自身的环保意识和消费理性。

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1006-1255-（2017）09-0020-06

王 茜（1995—），天津师范大学经济学院。邮编：300387

黄蕊秋（1995—），湖南大学经济与贸易学院。邮编：410006

季慎凯（1994—），天津师范大学经济学院。邮编：300387

责任编辑：孟 力