破产管理人监督机制的不足和完善研究

魏倩

摘 要：2007年6月l日全国人大常委会正式实施的《企业破产法》，涉及多个方面改革，其中就包括设立了破产管理人制度。这项制度借鉴了国外的先进制度，吸收了外国先进的理论成果，从此开启了由破产管理人组织破产清算工作的新篇章。本文以破产管理人的监督机制为研究对象，详细分析了当前我国《企业破产法》规定的破产管理人监督机制的不足之处，并根据不足之处对如何完善我国的破产管理人监督机制提出了自己的观点。

关键词：破产法；管理人制度；监督

中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）17-0254-03

1 我国破产管理人制度概述

我国之前试行的《企业破产法》一直未设立破产管理人制度，而是实行清算组制度。这种以行政机关工作人员为主体的清算组制度，有浓厚的行政色彩，人员选拔机械，与实际的破产工作相脱节，是一种相对落后的制度。而现实中的破产清算工作责任重大、专业性强、内容复杂，对负责破产清算的工作人员的专业知识水平和业务能力要求较高。因此清算组制度实际上与这种复杂的工作不相适应，在实践中产生了一些弊端。第一，由行政机关工作人员临时组成的清算组组织松散，没有统一的领导体系，不能有效分工配合，降低了工作效率[1]；第二，清算组成员不具备破产清算工作的专业知识，破产清算效率低下，甚至需要法院辅助，丧失了工作独立性，破产清算工作不能达到应有的效果[2]；第三，清算组人员分工模糊，没有明确的规定，导致部分清算组工作人员不负责任的开展清算工作，不能妥善处理企业破产的安置工作。[3]

在实践过程中出现的诸多弊端严重影响了正常的破产清算工作，因此，将现有的清算组体制改为破产管理人制度势在必行。破产管理人制度理清了管理人与法院之间的关系，法院仅依法对管理人的工作进行监督和指导[4]。破产管理人制度的诞生，有利于企业破产案件公平公正的裁判，有利于更妥善的处理企业破产善后工作，同时弥补了长期以来清算组制度的弊端[5]。

2 我国破产管理人监督机制

2.1 法院的监督

《企业破产法》中法院的监督权主要体现在以下几个方面：第一，破产管理人人选由人民法院指定，债权人会议提出的更换破产管理人的申请也由人民法院享有决定权，指定管理人和确定管理人报酬的具体办法由最高人民法院规定（《企业破产法》第二十二条）；第二，破产管理人严格依照本法的规定执行职务，并定期向人民法院报告工作，接受人民法院的监督（《企业破产法》第二十三条）；第三，破产清算时，在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或停止债务人的营业或有本法六十九条规定行为之一的，应当取得人民法院的许可；第四，管理人经人民法院同意，可以聘用工作人员，由人民法院确定管理人的报酬，且人民法院有权裁决债权人会议对管理人报酬的异议（《企业破产法》第二十八条）。

2.2 债权人会议的监督

债权人会议的监督主要体现：第一，债权人会议可以依法向人民法院提出申请，请求更换破产管理人（《企业破产法》第二十二条），由人民法院决定是否予以更换；第二，管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答债权人会议的询问，接受债权人会议的监督（《企业破产法》第二十三条）；第三，若债权人会议可以就破产管理人的报酬向人民法院提出异议，由人民法院对异议进行调查处理（《企业破产法》第二十八条）；第四，管理人应当向债权人会议提交债务人财产的管理方案、破产财产的变价方案和分配方案，由债权人会议开会讨论并通过（《企业破产法》第六十一条）。

2.3 债权人委员会的监督

债权人委员会对破产管理人的监督主要体现：第一，债权人委员会有权监督破产管理人管理债务人财产的情况，监督破产财产的分配工作。管理人违反本法规定拒绝接受监督的，债权人委员会有权向人民法院提出申请，请求人民法院作出决定（《企业破产法》第六十八条）；第二，管理人实施以下行为时必须报告债权人委员会：涉及土地、房屋等不动产权益的转让，探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让，全部库存或者营业的转上，借款，设定财产担保等（《企业破产法》第六十九条）。

3 我国破产管理人监督体制的缺陷

3.1 缺乏信息披露制度

管理人所进行的破产事务的管理对于整个破产程序影响重大，人民法院要严格监督管理人的行为，依法执行自己的监督职能，来保障破产程序的公正、稳定进行。法律并未明确规定报告工作的范围，原则上应包括管理人所从事的与破产管理有关的所有事项[6]。管理人列席债权人会议如实向债权人会议报告职务执行情况是债权人会议监督的主要形式，管理人应列席债权人会议，就其执行职务的具体情况报告给债权人会议，并就报告的详细内容或有关问题，回答债权人会议的询问[7]。但法律并未規定债权人会议对管理人报告不满时的处理机制，若不给债权人会议发表其意见的权利，此项规定便又是空中楼阁，起不到监督管理人的效果[8]。与英美等国家的破产立法相比，我国《企业破产法》关于对债权人披露信息的规定很不健全。如英国《破产法》第二十三条规定，管理人应在管理令作出三个月内，向包括债权人在内的多个主题就如何实现管理令载明的目的送交一份报告[9]。第四十八条规定，行政接管人应当在被命令后3个月内向有担保债权人送交一份接管人任命背景、对公司财产的处置或者处置计划等在内的报告，同时将该副本送交无担保债权人[10]。因此，我国的破产法律制度也应该规定债权人会议提出异议后，管理人对债权人重新做出报告，进行全面信息披露的规定，这样才能和管理人进行报告接受质询的规定相互配合，发挥该法律制度应有的作用。

3.2 法院监督权力过大

在实践中，法院监督有三种模式：第一，事前监督，如明确规定对破产管理人的任职资格，从准入制度方面提高破产管理人的门槛；第二，事中监督，如接受破产管理人定期报告执行职务的情况、依法对管理人的申请作出决定、依法裁决其他主体的监督意见；第三，事后监督，如实行管理人履职情况评价机制和破产案件终结审计[11]。endprint

虽然根据我国《企业破产法》的规定，破产管理人应当受到法院、债权人会议、债权人委员会三方的共同监督，这三方的监督权应当是相互制约、相互平等的。但实际上，通过揣摩法律条文的表述可以看出，《企业破产法》依然赋予法院较大的权力，债权人会议和债权人委员会这种代表债权人利益的组织机构仍然不能发挥自治职能，要严格受到司法机关法院的制约和干预[12]。这其实还是法律在制定的时候更加倾斜于国家机构。例如，债权人会议如果认为出现破产管理人的能力不足以担任该职位，可以行使职权在法律规定的范围内向法院申请更换破产管理人。但是，最终的决定权却掌握在法院。再如，破产管理人应当列席债权人会议，债权人会议有权对进行询问。但是，如果债权人会议对破产管理人的工作有异议还需要向法院申请，由法院来调查处理，决定如何规制破产管理人的行为。这样，不但使监督管理人的环节变得繁琐，也导致法院在实际工作中权力过大。

3.3 法律责任体系不健全

我國《企业破产法》第一百三十条规定：破产管理人未依照本法规定勤勉尽责、忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款，给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。第一百三十一条规定：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据法律条文可以看出，关于破产犯罪的法律条文设置的较少，较为简单，主要为民事责任，不能应对更加复杂的破产犯罪案件。至于刑事责任并没有直接规定在该法中，而且需要依据我国现有的刑法追究责任，而我国刑法中尚无明确的规定规定破产法领域内犯罪的条款。法律责任条文的缺失间接造成破产犯罪的增加。

4 完善我国破产管理人监督机制

4.1 加强破产管理人信息披露

加强信息披露不仅有利于三个监督主体更加方便快捷的了解破产管理人的工作，也可以让破产当事人和每一个债权人了解破产案件的进程，更好的监督破产管理人是否存在违法渎职的行为，从而相应的提出异议。信息披露的强化有利于破产管理人的工作在阳光下进行，充分实现了债权人的知情权，方便债权人进行监督。一方面，只有相关主体及时地了解管理人履职行为以及破产程序的推进过程，才能公正、有效的对管理人进行监督；另一方面，信息披露本身也是管理人应尽的义务，以此来督促管理人尽职工作，管理人违法不披露相关信息就可能令其承担民事或刑事责任[13]。破产管理人应当按照《企业破产法》的规定，履行勤勉忠实的义务，及时报告和如实报告职务开展情况[14]。加强信息披露的办法有很多，例如通过法院的网站对每个案件的进行进行查询，或者在破产管理人行业协会的网站上进行披露，或者通过该破产管理人的档案进行披露。当然，信息披露的内容也是有限的，部分涉及破产当事人隐私或者破产当事人依申请可以不公开的事项可以不公开，这就需要相关配套制度进一步明确的规定，将披露事项分为法定公开和依申请公开[15]。加强信息披露，使破产案件更加顺利的开展，从而增强市场活力，提高社会生产力。

4.2 平衡监督主体的监督权力

虽然法律上规定了人民法院、债权人会议和债权人委员会“三足鼎立”的监督机制，但是实际上，债权人会议和债权人委员会缺乏实质的监督权力，作为债权人利益的代表，没有足够的权力支撑，只能负责一些表面化的监督工作，没有充分发挥这两个组织的自治职能，而且涉及重大监督事项时还是需要向人民法院提出申请，由人民法院进行调查并作出决定。只要制度健全，债权人会议和债权人委员会完全可以依据监督管理制度独立行使职权，若破产管理人违反法定义务，只需要向法院提出申请，并提交相应的证据，法院可以直接监督管理制度和司法程序做出裁决[16]。这样一来，人民法院的任务只是裁判而不是自己涉身到其中去，可以减少人民法院的工作负担，也会提高工作效率。破产案件经常涉及到众多人的利益，债权人的人数越多，就越难以形成统一意见。所以构建一个高效平衡的内部决策机制也影响到他们发挥的作用。破产法中对于破产管理人的各项监督制度都是为督促其认真履行职责，避免发生不必要的损失，提高破产程序的效率，提高破产工作的质量[17]。所以，建立一个完善的内部决策机制，针对某种行为设置适度的监督力度，以免影响破产程序正常进行，降低破产管理人的积极性，反而不利于维护更方利益。[18]

4.3 完善破产管理人责任体系

我国《企业破产法》对于破产管理人的民事责任的只有一个条款，这一个条款不足以应对复杂的破产事务，法院在审理案件时需要明确的依据。针对这种情形，笔者建议应该通过司法解释进一步明确破产管理人违反义务时所应当承担的责任，以及责任的具体承担方式等问题[19]。《企业破产法》第一百三十条中规定：人民法院在破产管理人未能勤勉忠实执行职务时可以依法处以罚款。这实际上是破产管理人行政责任的体现，但是，人民法院应该是我国的司法机关，负责实施行政处罚的主体应该是负责监督管理破产管理人行会的行政机关。我国《企业破产法》中只有第一百三十一条规定了破产法相关的刑事责任。破产管理人违反《企业破产法》的规定时并不排除在特殊情况下也要承担刑事责任。因此，我国应当学习国外相关立法中对破产刑事责任的规定，制定相关的法定刑罚，完善破产管理人责任体系，降低破产管理人犯罪率[20]。

5 结语

新《企业破产法》的出台虽然涉及多项重大改革，但是仍有一些不合理之处需要继续通过司法解释、行政法规、部门规章等来补充，这是一个漫长的过程。破产管理人是新《企业破产法》的重要内容，贯穿于整个破产环节始终，而破产管理人的监督更是保障破产管理人公正高效处理破产案件的关键。我国虽然己经建立破产管理人监督体系，但是与发达国家相比，依然存在很多不足之处。结合我国《企业破产法》的法律规定，本文对破产管理人的监督机制从当前的立法现状、存在的突出问题两个方面进行了分析和研究，并且根据存在的突出问题提出了一些现实可行的建议。对于破产管理人的监督机制如何完善，还需要继续以我国的国情出发，通过积累破产案例来发现问题弥补漏洞，同时，要借鉴国外关于监督破产管理人的先进理论成果，但是不能照搬照抄，要体现我国的特殊国情。而且，破产管理人的监督的最终目的是保障债权人的利益，因此不能离开这个最终目的来设立制度，通过科学的立法来平衡各方的利益才是关键。希望通过研究破产法的法律人不断发现问题，不断完善问题，在各方共同努力下建立一个体系完整、监督适当的破产管理人监督机制，促进行业良性发展，保护债权人利益，促进市场经济繁荣与发展。endprint

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