村委会罢免的制度缺陷及其弥合研究

王梅莉

摘要：村民通过选举将一部分自治权利委托给村委会组织实施，为了保障权力行使的正确方向，法律赋予村民罢免村委会及成员的权利。由此对村庄权力造成压力，进而发挥权力监督作用。但是，制度缺陷导致罢免事件常流于形式。针对这一事实，在梳理罢免制度规定缺陷的基础上，进一步提出罢免制度完善的初步建议。

关键词：村委会罢免；制度缺陷；弥合研究

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.066

从1998年到2010年的《村组法》，罢免制度在实践中不断摸索完善，各省市对地方选举办法也进行了完善，但是，由于地区之间民主发展程度和政治格局的不一致，各地区对罢免制度及政策趋势把握不同，造成部分地区的制度创新缺乏上位法依据，甚至违背上位法规定。本文主要从罢免提出、罢免受理、罢免表决、罢免惩戒四个方面分别说明罢免制度存在的缺陷和对策。

1村委会罢免的制度规定缺陷

1.1罢免提出的缺陷

首先，从罢免提出主体来看，《村组法》将罢免主体分为五分之一以上有选举权的村民和三分之一以上的村民代表，这是对旧法的突破和创新。但像广东、海南等省份赋予乡镇政府罢免建议权的做法，从理论上缺乏上位法的支持和依据，容易造成行政权力干涉的后果。其次，《村组法》并未对初次和再次提出罢免的时间作出规定，导致频繁罢免现象严重影响村委会工作，虽然福建、浙江等省份对再次罢免时间做了规定：“一年以内不得以同一事实再次提出罢免请求。”但是一年时间有限制村民罢免自由的嫌疑，同时助长村委会违背民意的勇气。再次，罢免提出形式不统一。《村组法》和地方选举办法都要求罢免提出需要联名，但陕西、海南等省份还要求以出面形式提出。笔者认为罢免要求应该具有不可撤销的法律效力，防止出现半途而退的村民，导致罢免流于形式而最终流产。最后，罢免理由规定不合理。《村组法》要求说明罢免理由，本意是为了督促村民做出理性的罢免决定。但地方选举办法赋予乡镇政府对罢免理由核实的权利。为乡镇政府干涉村务的提供机会，严重削弱村民罢免的积极性和主动性，影响罢免制度的发展和完善。

1.2罢免受理的缺陷

首先，受理主体规定不合理，2010年的《村组法》没有明确罢免受理主体，多数地方选举办法将受理主体规定为村委会或乡镇政府，如江省、海南等省份规定：“罢免要求应向村民委员会提出，村委会声明不主持的，由乡镇人民政府召集村民会议投票表决。”但各地普遍反映，罢免会议难以启动，尤其村委会集体被提出罢免要求时，而乡镇政府召集和主持罢免会议有干涉村务嫌疑。其次，罢免审查主体不合理。《村组法》没有明确罢免理由的审查机构，但地方选举办法赋予村委会、乡镇政府、民政部门审查罢免理由的权利，但只限于形式审查，罢免理由不应该成为影响罢免启动的因素。但正好为乡镇政府和村委会联合阻挠罢免提供机会。再次，缺乏撤销罢免要求的前置程序。地方选举办法都仅对职务自行终止和主动辞职方面作了规定，而缺乏撤销罢免要求的情形。明确撤销罢免要求的情形，能够在节约罢免成本的前提下合理化解纠纷。最后，《村组法》并没有任何程序和时限规定，地方选举办法对罢免受理时限有不同规定，但规定过于笼统且存在不合理，为村委会故意延迟受理时间提供借口，导致罢免要求经常被搁置。

1.3罢免表决程序的缺陷

第一，村民会议召集和主持主体不合理。如上文所述，村委会或乡镇政府作为罢免会议的召集主体都有不合理之处。而当乡镇政府没有履行督促职责或督促无效以及乡镇政府拒绝召集村民会议的情况下应该如何处理罢免请求并不明确。同时，召集和主持主体同一很难保证罢免程序的公平公正，不符合村民自治原则。第二，罢免程序规定缺失。《村组法》和地方选举办法中都缺失对罢免表决方式、计票方式、投票方式、是否当场公布结果等的规定，不利于对罢免工作的指导和规范，容易使罢免程序陷入混乱。第三，罢免投票政策的缺陷。《村组法》没有规定罢免投票政策，但某些地方选举办法明确规定不实行委托投票和流动票箱等投票政策，无疑剥脱了村民的罢免权。因此，罢免案往往在此受阻，无法成功进行。

1.4罢免惩戒的缺陷

首先，从村民角度出发，《村组法》和地方选举办法都没有提出规范村民罢免行为的法律条文。从人的有限理性和村民法律素质出发，罢免过程中势必会有不当或违法行为，尤其罢免受阻时，最有可能出现违法的罢免行为。另外，宗族竞争干扰罢免程序，形成宗族之间的相互罢免，而法律规定的缺失，使村民没有标准去判断和衡量自己的行为到底是否违法。其次，罷免对象为了维护在村委会中的既得利益，会想尽办法阻止罢免程序。但是法律却没有本着维护村民罢免权的需求，而明确罢免选举过程中村委会成员的不当行为和法律责任。这不仅为村委会成员干预罢免选举过程提供了制度空间，从一定程度上助长了村委会成员肆意侵犯村民罢免权的行为。最后，无救济则无权利，任何一项权利都应该有自己的救济途径。而罢免权利的救济途径是现存法律规定的盲区，行政救济和司法救济都无迹可寻。罢免作为一种权力监督和制约方式，如果缺乏有效的救济途径，必然会导致权力的寻租行为，这将严重打击村民监督村委会的积极性，进一步恶化村委会与村民之间的关系。

2村委会罢免制度完善的初步建议

2.1完善罢免提出要求

首先，明确罢免提出主体。从地方选举办法可以看出，需要乡镇政府提出罢免建议的都是在村委会成员出现违法违纪等重大过错行为的前提下，这种情况适用于职务自行终止条例，另外，必须明确罢免建议权的含义：乡镇政府将提出的罢免建议交由村民考虑，最后由村民决定是否提出罢免要求。从罢免实践经历来看，村民罢免需要一个政治组织力量作为依靠才能顺利进行。笔者认为法律在明确罢免建议的概念下，应该保留乡镇政府的罢免建议权，这样既不违背“谁选举谁罢免”的原则，又能提高罢免效率。其次，取消罢免理由。罢免理由的目的是为了防止恶意及频繁罢免的行为，但也为村委会和乡镇政府的干涉提供制度空间。笔者认为从以下方面考虑应该取消罢免理由：罢免是激励监督手段而非惩罚手段；形式审查说明有无罢免理由并不应该是影响罢免程序能否启动的因素；书面提出形式具备法律效力，意味着村民要对自己的罢免行为承担相应的法律后果，能够督促村民慎重选择；再次，统一罢免提出形式。在笔者看来，出面提出形式具有不可撤销的法律效力，能够有效监督村民正确行使罢免权，是对村民罢免意愿和罢免行为的真实记录，既能防止罢免程序半途而废，又能有效克服村委会以联名人数不够的理由拒绝召开村民会议。鉴于书面提出方式的这些价值及意义。笔者认为《村组法》第16条应该明确这一规定，各个地方选举办法也应实现统一并严格落实在罢免实践中。最后，明确初次和再次罢免时间。为了防止恶意罢免，维护村庄秩序。《村组法》和地方选举办法应该借鉴一些市级和省级成功的罢免经验，对再次罢免时间做统一规定。笔者建议《村组法》及地方选举办法应该增加“提出罢免村委会成员应在新当选的村委会上任工作一年之后，村务监督机关提出的罢免要求除外。”和“罢免没有通过的全体村民应积极支持村委会工作，没有新的事实和理由，六个月内不得再次提出罢免要求。”的两条规定。endprint

2.2明確罢免受理规定

首先，确定罢免受理主体。从罢免实践看，无论是村委会还是乡镇政府都不适宜成为罢免受理主体。笔者建议效仿天津市设立专门的罢免委员会。作为一个临设团体，不受权力控制，能够有效防止贿赂、拉拢等舞弊行为，同时避免村委会及乡镇政府的干涉。因此，笔者建议将罢免委员会作为唯一合法的罢免受理主体。同时对罢免委员会的组成及成员的任职资格作严格要求。其次，明确撤销罢免要求的情形。明确撤销罢免要求的情形既能节约罢免成本又有利于村庄和谐。因此，笔者建议从以下几方面明确撤销罢免要求的情形。第一，上面联名人数没有达到法定要求。第二，罢免会议召开之前，被罢免对象经个人努力博得村民谅解，罢免程序取消。第三，被罢免的村委会成员自动提出辞职。第四，满足职务自行终止情形的。再次，确定罢免审查的主体和对象。遵循“谁受理谁审查”的原则，笔者认为理由审查应由罢免委员会执行，根据上文罢免不需要说明理由的论证，罢免审查不应该包括对罢免理由真实性的审查。而应该主要针对罢免联名人数是否满足要求，罢免是否有理由，罢免形式是否以书面提出等。这样既利于避免村委会和乡镇政府干涉罢免，又维护了村民的罢免自由权。最后，统一规定罢免审理的时限。为了防止罢免要求被搁置，完善罢免时限是维护村民罢免权利，保障罢免程序顺利实施的根本条件。笔者认为罢免程序的时限规定应从以下几方面完善：（1）罢免要求提出后，乡镇政府在3日内组织村民会议选举罢免委员。（2）罢免委员会接到罢免要求后，应在7日内对罢免人数和罢免理由进行审查并公布结果。（3）罢免委员会应在审查通过之后的20天内组织村民登记并核对、公布选民名单。（4）选民名单公布后的10天内确定罢免大会日期和地点，并在召开前7日公布会议时间、地点，罢免表决结束后应该当场公布罢免结果。

2.3理顺罢免表决程序

首先，明确罢免会议的召集和主持主体，上文已经指出罢免委员会作为罢免受理机构的合理之处，本文在此就不过多赘述。其次，具体罢免会议的表决程序。为了弥补当前法律法规的缺陷，完善罢免制度，笔者认为应该从以下几方面完善罢免会议的表决程序：（1）罢免会议召集人说明罢免目的和注意事项；（2）罢免申请人宣读罢免理由，罢免对象提出申辩；（3）调查组呈现调查取证结果；（4）无记名投票表决，设立秘密写票处同时公开唱票；（5）当场公布罢免结果。最后，为了保护村民的罢免权利，保证罢免和选举在村民自治中的同等地位。笔者认为半罢免和选举应该具备同样的选举投票方式。也就是说流动票箱和委托投票的应该被应用到罢免会议的投票方式中，这是对村民罢免权利的基本尊重。

2.4完善罢免惩戒规定

罢免惩戒是对罢免行为的一种监督方式，除了完善法律法规以外，还应该加强行政监督。首先，法律上建立对村民罢免权利的司法救济途径，当乡镇政府和村民委员会严重干预或阻碍罢免程序启动时，村民可以通过行政诉讼的方法寻求司法救济。其次，乡镇政府、公安机关等组织机构应该加强履行对罢免活动的行政监督职责，既要监督村民的罢免行为是否属于制度参与，又要监督村委会是否存在反罢免的非法行为。对于非制度参与的罢免行为和反罢免的非法行为，要及时给予制止并采取行政处分，对于构成犯罪的行为要严格追究刑事责任。

3总结

村委会罢免是村民自治和民主监督的集中体现，对我国村民自治的完善发展有至关重要的作用，罢免制度是罢免实践的理论和方向引导。但是，目前法律法规的缺陷导致罢免实践阻力重重。因此，完善法律法规是村民罢免成功进行的首要前提。

参考文献

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