乡镇污水处理PPP模式顶层探微

章北霖 湖北省村镇建设协会环境整治专业委员会副主任

乡镇污水处理PPP模式顶层探微

章北霖 湖北省村镇建设协会环境整治专业委员会副主任

2017年02月18日，湖北省政府办公厅颁布了《省人民政府关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》（鄂政发〔2017〕6号），部署全面推进该省乡镇生活污水治理工作，两年左右，三年以内，以县市整体打包的PPP模式，实现乡镇生活污水治理全覆盖，显现出改善城乡生态环境的坚定决心。其模式有望推广到全国。

当前，我国乡镇污水处理事业还处于起步阶段，没有很成熟的经验可以借鉴。在此笔者就PPP模式下全面推进乡镇污水处理工作的顶层结构设计的几个关键方面进行探讨。

一、创新的PPP建设模式

PPP模式推行的真正目的是控制和转化政府债务，吸引社会资本的参与，但不可以生拉硬套，偏离了采取此模式的初始目的。在缓解公共基础设施建设资金缺口的同时，让社会资本从中获得一定的收益，如此，使政府与社会资本在责权利方面达到均衡。

1.县、市整体打包的PPP模式

单个乡镇污水处理项目规模小，项目单独运营管理成本高，采取县、市整体打包的PPP模式，提高了项目主管部门的级别和项目规模，激发了投资人的投资欲望。目前湖北省采取这种模式后，投资者十分踊跃，竞争出现白热化。

2.发行地方债是对PPP深度理解后的补充

湖北省人民政府出台了相关财政措施，以较低的贷款利息为地方政府提供地方债，专用于乡镇污水处理，既解决了PPP模式下地方政府在SPV项目公司资本金上出资难的问题，也为地方政府提前回购一部分与污水处理运营业务关联性不强的资产提供支持，同时降低了污水处理服务费单价和地方政府长期的财政压力。

二、乡镇污水处理的多种PPP模式

目前采用的乡镇污水处理的PPP模式基本上属于政府做资源型补偿＋项目收益分成模式，政府平台公司与社会资本方共同注资成立SPV公司（项目公司），各自按照所拥有的股权进行责权利分配，政府则就土地资源等给予资源配置。

在厂网一体化情况下，由于污水管网投资的回购和运营维护费用相对来说与污水量不是线性关系，折算成污水处理服务费固定单价时，污水量是敏感要素，要测算好保底水量和超出水量的服务费与污水管网及其运营费用的关系比较复杂，所以选择哪种PPP模式需要地方政府在制定PPP实施方案并进行充分论证后予以选择。

以下四种PPP模式可以进行比较后采用。

1.第一种PPP模式：厂网一体BOT

即污水管网和污水处理厂等污水处理设施作为一个整体，由SPV公司进行BOT方式的建设、运营和移交,实施特许经营，通过支付污水处理综合服务费的方式进行回购。

要点：污水管网和污水处理厂等污水处理设施的的投资和收益均通过污水处理服务费回购。

回购主要计算方式为：保底或超过保底的实际污水量×基础污水处理服务费单价＋超出水量×超出水量服务费单价。

优点：整个项目的责任、权利和义务集中在污水处理服务费中体现。

缺点：要测算保底水量和超出水量的综合服务费与污水管网及其运营费用的关系比较复杂。

2.第二种PPP模式：管网BOT+污水厂BOT

即污水管网和污水处理厂等污水处理设施分为两个部分，由SPV公司对两个部分进行BOT方式的建设、运营和移交,实施特许经营，污水管网和污水处理厂具有同等特许经营年限。污水管网投资和收益以分期支付方式逐年回购，污水管网的运营维护费用按照长度单位设置托管运营的服务费单价，污水处理厂的投资和收益则通过支付污水处理服务费方式进行回购。

要点：污水管网和污水处理厂等污水处理设施的投资按同等年限分别通过不同的计价方式回购。

回购主要计算方式分为三个部分：

污水管网投资和收益回购：以分期支付方式逐年回购，如等额本息支付方式。

污水管网运营服务费：管网长度×单位长度的服务费

污水处理厂投资和收益回购：保底或超过保底的实际污水量×基础污水处理服务费单价＋超出水量×超出水量服务费单价。

优点：整个项目的责任、权利和义务通过划分，分别在不同的付费方式中体现，计量准确，更加客观、科学。

缺点：污水管网的完善程度和建设质量与收费污水量脱钩，需要辅助其他约束条件。

3.第三种PPP模式：管网BT+O，污水厂BOT

即污水管网和污水处理厂等污水处理设施仍然作为一个整体，由SPV公司以建设、运营和移交的方式实施特许经营，污水管网的投资和收益以等额本息方式分2～5年逐年回购，污水管网的运营维护费用按照长度单位设置托管运营的服务费单价，污水处理厂的投资和收益则通过支付污水处理服务费方式进行回购。

要点：污水管网和污水处理厂等污水处理设施的投资分别通过不同的方式回购。

回购主要计算方式分为三个部分：

污水管网投资和收益回购：分2～5年逐年回购，如等额本息支付方式。

污水管网运营服务费：管网长度×单位长度的服务费。

污水处理厂投资和收益回购：保底或超过保底的实际污水量×基础污水处理服务费单价＋超出水量×超出水量服务费单价。

优点：整个项目的责任、权利和义务通过划分，分别在不同的付费方式中体现，计量准确，更加客观、科学。

缺点：污水管网的完善程度和建设质量与收费污水量脱钩，需要辅助其他约束条件。

4.第四种PPP模式：厂网一体BT+厂网O

即污水管网和污水处理厂等污水处理设施仍然作为一个整体，由SPV公司以BT方式进行建设、运营和移交，实施特许经营，污水管网和污水处理厂等的投资和收益以等额本息方式分2～5年逐年回购，污水管网和污水处理厂进行托管运营，运营维护费用分别按照管网长度和污水量支付污水处理运行服务费。

要点：污水管网和污水处理厂等污水处理设施的投资分别通过不同的方式回购。

回购主要计算方式分为三个部分：

污水管网和污水处理厂的投资和收益回购：分2～5年逐年回购，如等额本息支付方式。

污水管网运营服务费：管网长度×单位长度的服务费

污水处理厂运营服务费：保底或超过保底的实际污水量×基础污水处理服务费单价＋超出水量×超出水量服务费单价

优点：整个项目的责任、权利和义务通过划分，分别在不同的付费方式中体现，计量准确，更加客观、科学。

缺点：污水管网和污水处理厂的完善程度和建设质量与收费污水量脱钩，需要辅助其他约束条件。

三、乡镇污水处理PPP招标的内涵

1.招投标现状

传统工程招标模式下，设计、施工资质以及相应的人员、业绩是考评重点。

PPP招标模式下，由于我国尚没有明确的对污水处理项目的项目运营成果进行官方认可的整体评估专业鉴定机构，PPP的业绩是否成功不容易评价。成功PPP的业绩，不仅污水处理要保质保量达标排放，还要政府和社会资本方双双盈利，不是招标时仅从业绩合同或运营合同就可以鉴别的。

因此，明确PPP招标到底要招什么，就能明白PPP招标的关键要素。

2.PPP招标的关键要素

乡镇污水处理有其自身的特点，除了优选合格投资人，对污水处理技术还有特定要求，所以其PPP项目招标的关键点在于：投资、融资能力＋乡镇污水处理技术能力。

至于污水管网和污水处理厂的工程设计和施工等都是社会上很成熟的，都不是乡镇污水处理PPP项目招标的目标所在，完全可以授予中标人通过邀请招标的方式选择，否则就将招标重点偏移到传统的设计、施工项目招标模式上来，从而忽略了不具备设计和施工资质的具有投资、融资能力的潜在投资人和具有乡镇污水处理技术能力的潜在投标人。

值得注意的是：为了两标并一标，常常使得招标偏离了主要方向。

3.招投标评审要点：

投资、融资能力：至于投、融资能力，不是光比体量（如注册资本、总资产、净资产等），更要考核资产负债率、银行存款。既要考核目前投资能力，还要考核企业可持续能力，如果特许经营年限内企业破产，项目一定受到影响。而统计表明，在我国有能力存续30年的企业不多。

项目技术能力：主要是特定的乡镇污水处理技术能力，能否达标是项目成功的最核心问题。此外，技术经济指标水平决定项目资产的盈利能力，如果采用的技术不当，污水处理不达标或项目盈利不足甚至亏损，同样意味着项目失败。考察项目技术能力，不能仅看几个合同业绩，更要考评其成熟度经过了多少年的验证。

四、多个项目打捆PPP项目的竞价指标设置

以市、县为单位，将多个乡镇污水处理项目打捆的PPP项目是一个非常有利于推进乡镇污水处理事业的政策。其竞价指标的设置应该是在逐个项目进行经济分析后再进行分类汇总设置。

1.项目财务分析

多个项目打捆PPP项目在做可行性研究报告时，要对每一个项目做完整的论证，也就是说，每个项目都要做一份完整的可行性研究报告。尤其是对通过“水量×水价”方式回购的污水处理厂更要做独立测算，即使是处理规模相同的污水处理厂，其项目的投资、污水量和污水处理成本都不可能相同，因此，其回购方式就不应该按照统一的标准执行。

如下表中举例表明：（1）不同污水处理厂的回购单价大不相同；（2）按设计规模核算月平均回购单价不同；（3）当冬季污水量小时，按设计规模核算月平均回购单价急剧降低，主要原因是项目投资回购部分收入因污水量减少而降低。

由此可见，每个项目的污水处理服务费（回购）单价大不相同，污水量和污水处理单价对销售收入十分敏感。将所有打包项目设置相同的污水处理服务单价是不科学的，对政府方和投资方都不负责任。同时，控制建设规模和设置保底水量是十分必要的。

八月份污水处理回购费用计算表示例

十一月份污水处理回购费用计算表示例

2.主要竞价指标设置

设计施工图未审定、项目投资不确定的情况下通常选用下列财务指标竞价：

竞价方案（一）：

指标（1）：项目总投资根据财评价格下浮一定比例（可以指定也可以竞价）

指标（2）：税后财务内部收益率（6%～8%，可以指定也可以竞价）

指标（3）：污水处理厂单位经营成本（元/吨）

指标（4）：管网运营服务费单价（万元/（公里.年）根据PPP模式要求）

指标（5）：保底收费水量（根据招标方案设计要求）

设计施工图已审定、项目投资可预算的情况下通常选用下列费用指标竞价：

竞价方案（二）：回购和服务竞价指标

指标（1）：基本污水处理服务费单价（元/吨）

指标（2）：超量污水处理服务费单价（元/吨）

指标（3）：管网运营服务费单价（万元/（公里.年）根据PPP模式要求）

指标（4）：投资成本及收益回购价（根据PPP模式要求）

指标（5）：保底收费水量（根据招标方案设计要求）

投标人没有拿出初步设计方案，管网沿线和污水处理厂不能进行详勘，设计施工图就没有依据，就无法准确测算投资。如招标文件要求投标人按照竞价方案（二）竞价，如果没有设置偏离补充机制，对于投标人来说就是一场赌局。

根据目前湖北省内已经公布的招投标信息来看，成果斐然，但有一些问题值得探讨：

（1）由于两标并一标，资格条件中捆绑了一些不必要的条件，限制了一些有真正投资能力和有适用技术的潜在投标人的参与；

（2）项目实际投资不确定性较大，竞价指标方案设计有改善空间；

（3）如何防止盲目追逐项目，避免产生恶性竞争需要思考。