实施机关事业单位之“中人”职业年金的思考——以漳州市机关事业单位职业年金为例

方敏津

实施机关事业单位之“中人”职业年金的思考
——以漳州市机关事业单位职业年金为例

方敏津

根据中央及福建省机关事业单位养老保险相关规定，结合漳州市参保情况，多层面探析机关事业单位之“中人”职业年金需要面对的问题，并提出实施机关事业单位之“中人”职业年金的建议和对策。

机关事业单位 职业年金 中人

《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称“《决定》”）及《机关事业单位职业年金办法》等文件相继出台后，福建等省份陆续颁发了贯彻通知及具体的申报文件，漳州市也紧锣密鼓地推进机关事业单位职业年金制度的普及和落实。

一、机关事业单位职业年金概述

机关事业单位职业年金，是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。国务院办公厅为建立多层次养老保险体系，保障机关事业单位工作人员退休后的生活水平，促进人力资源合理流动，根据相关文件规定制定了《机关事业单位职业年金办法》（以下简称“《办法》”）。根据《办法》规定，职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担，组成的职业年金基金采用个人账户方式管理。单位缴费按照个人缴费基数的8%及个人缴费按照本人缴费工资的4%直接计入本人职业年金个人账户。职业年金具有保险性、稳定性、强制性及激励性和延期支付等特点。

二、实施机关事业单位之“中人”职业年金需要面对的问题

基于制度设计等方面的因素，机关事业单位职业年金没有涉及“老人”，对于“新人”来说是先入为主的存在，不会引起太大争议；最复杂的人群当属“中人”，他们实际上也是实施和落实机关事业单位职业年金制度的集中群体（这里所言的“老人”是指在2014年10月1日前退休的机关事业单位人员；“新人”是指在2014年10月1日后入职的机关事业单位人员；“中人”则指2014年10月1日前入职、在2014年10月1日后退休的人员）。以漳州市为例，目前全市参加机关事业单位养老保险参保人员共有135726人，其中，（见图1.漳州市机关事业单位养老保险参保人员结构比例），新人有5749人、中人有85659人、老人有44318人，“中人”占比高达63.1%，这是制度改革影响最直接和最广泛的人群，如何保障其改革前后待遇平稳过渡是制度改革的重点和主要难点。

图1 ：漳州市机关事业单位养老保险参保人员人数及其占比

下面就“中人”面临的问题做如下浅见分析：

（一）设计公平问题

在养老保险改革过程中，结合“中人”的实际情况，福建省《贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉实施办法》（简称《福建办法》）等制度均设置了专门的过渡期及过渡性养老金。该资金和缴费年限密切相关，并就“保低限高”方面进行了专门说明：对“《福建办法》”实施前参加工作、改革后退休的“中人”设立10年过渡期，过渡期内退休的人员，其养老金实行新老待遇计发办法对比，保低限高，在制度层面确保过渡性养老金的底限。但在职业年金方面，对于“中人”此前的情况没有任何说明，必然导致“中人”的缴费年限和金额相对比于“新人”会少得多，在替代率及待遇方面同样会低得多，这无疑对“中人”显失公平性。同时，“中人”因其参加工作的年限不同，造成职业年金缴费年限长短不一，他们之间的待遇或替代率也存在相当大的差距。另外，诸如《福建办法》等规范说明都将生产经营类事业单位及编外人员排除在机关事业单位职业年金之外，其中相当一部分属于“中人”范畴，对于他们来说同样也存在公平问题。

（二）效用局限问题

在参加基本养老保险的基础上建立职业年金制度，目的是更好地补充基本养老保险，二者之间在替代率方面能实现相加，即可提升上限。另一方面，其潜在的目的是确保下限，目前“中国养老保险基金有可能出现缺口”，面对可能的支付风险及其导致的社会问题，职业年金的存在能为退休人员的待遇提供部分补充性保障，或者说能为其基础性生活保障兜底。不过，在目前的制度设计中，仅笼统的强调其补充作用，而在替代率等目标数据方面没有明确说明。而《办法》之第九条：工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，可选择按照本人退休时对应的计发月数计发职业年金月待遇标准，发完为止，“发完为止”四个字，基本上堵死了计发月份终了但退休人员尚且在世情况下受益的可能。面对这种效用的局限性，“中人”尤其是资深“中人”会成为最早的受损者。

（三）额外成本问题

机关事业单位的基础养老保险存在对应的资金，就是以前原本定位为退休金的资金。相对而言，职业年金没有这方面的既往成本安排，这时还需要额外付出四方面成本：其一，单位需要支付本单位工资总额的8%人员费用，对机关事业单位和政府财政造成较大的负担。比如2016年漳州市机关事业单位在编人员91408人，财政需要拨付财政供养单位职业年金的费用2.91亿元，虽然这部分费用可以暂时采用名义记账的方式，不过并没有取消单位缴费部分，只是支付时点后延。其二，根据《决定》机关事业单位工作人员在支付占工资基数8%的基本养老保险费用的基础上另需缴纳职业年金，占比总数高达12%，对于“中人”来说，这都是以前不用考虑的新支付项目。例如在年度缴费工资基数为62616元的情况下，这部分月支出额为7514元，对于机关事业单位的基层员工来讲是一个较大负担。其三，《办法》中的第五条“国家规定的其他收入”也势必会减少其原本用途的对应收入，进而形成了实质上的额外成本耗费；其四，若对“中人”如果采取职业年金补助举措，同样会造成财政方面的额外成本负担。

（四）基金保值问题

职业年金基金保值增值是参保群体受益的关键，对于前期受益的资深“中人”而言更是如此。不过，职业年金基金投资运营既存在增值盈利的可能，也可能面临亏损贬值的风险。如何确保该项基金保值增值而规避贬值现象的出现，以及在贬值情况下通过何种途径为参保群体进行补偿，如何确保财政届时有为之补偿的能力等等，在实务操作层面都存在着一定的困难。

三、实施机关事业单位之“中人”职业年金的建议和对策

（一）明确完善职业年金的基本定位,提升制度设计的精细度

根据目前的制度设计，职业年金相对于基本养老保险而言只是简单的额外累加，或者是某种垫底性支撑，对于基础养老保险没有起到实质性作用。并且，相对于“中人”而言会增加诸如公平等系列新的问题，无形中增加了“中人”过渡性养老的负担。基于目前养老保险双轨改革稳健推进的需要，应该进一步明确完善职业年金的基本定位。比如，应该明确职业年金替代率的保底数值及可允许的上限；再如，应该明确如何起到解决“中人”过渡性问题的作用，至少不应该给过渡性养老增加额外负担，等等。

和“老人”“新人”的相对简单不同，“中人”实际上是一个复杂的群体。就漳州在参保现状而言，2014年10月之前入职人员的工龄最少的可能只有几个月，而最多的可能超过了四十年，跨度比较大。基于这种状况，制度上的设计不建议僵化地采用一刀切的方式。建议考虑以5年、10年或15年为单位，把“中人”细分为若干类型，细分具体的缴费基数、比率及补偿方案。另外，漳州市机关事业单位编外人员有1.2万人，占总参保人数的11.6%，建议把此类人群列为一个独立的类别，有针对性地思考职业年金的制度设计。同时，可以参照企业养老或职工医保，设置一定的标准年限（比如标准年限设置为25年或30年），不足部分予以一次性补缴。

（二）设置适度的补偿机制

在规范文件说明中，应该基于对多方面风险要素的考虑，思考各种补偿机制，尽量避免出现诸如“发完为止”等类似字眼。对此，《办法》规定的“国家规定的其他收入”，实际上属于一种补偿，应该给予明确化，规避使用笼统的用语。应该效仿过渡性养老金的设计思路，对不同工龄的“中人”采取不同额度的职业年金补偿，甚至可以考虑设置职业年金补偿取代过渡性养老金，让职业年金同时起到部分补差的作用，让职业年金相对于基本养老金的补充功能得到尽量充分的发挥。另外，应该明确设置有对职业年金基金出现贬值情况下的补偿方案。对于“中人”群体而言，类似补偿方案实际上是一种远景承诺，需要在层级尽量高的法律规范中给予体现，确保其有足够的权威与信度。漳州市作为机关养老保险试点地区，试点期间（1993年到2014年9月），向财政供养人员征收养老保险个人缴费部分，在实行新的养老保险制度后，该部分金额连同本息全额转入参保人员个人年金账户，这也不失为一种补偿方式。

（三）财政给予充分到位的支持

基础养老保险双轨制改革，主要着眼于解决未来老龄化社会可能出现的养老问题及其导致的社会危机。在运作过程中，应该强化国家或地方财政的充分支撑。具体而言，应该避免两种思维，一是避免潜在地降低目前财政负担的思维，二是避免将目前财政负担转移或分散给未来财政的思维。在老龄化趋势日渐明显的情况下，无论是国家财政还是地方财政，未来预期都不乐观。以漳州市本级为例，2014年10月至2016年12月市本级财政供养人员应缴纳职业年金总额为14899万元，实际结算到账的仅为个人缴费部分，金额为4966万元，而单位应缴纳部分以记账方式确认。漳州目前经济发展水平较低，未来财政预期也不乐观，这种形势下，对于职业年金而言，尤其是面对“中人”问题，应该尽量降低或者避免采用记账方式，应该倡导循序渐进地实账积累。

（四）采取积极措施，实现年金基金长期保值增值

目前漳州市机关事业单位养老保险基金结余8.37亿元，职业年金结余3.15亿元。要实现如此大规模的基金长期保值增值，个人认为可以借鉴全国社会保障基金和企业年金基金的投资经验，在保证低风险稳收益的前提下，合理构建多种资产的投资组合，在风险可控的情况下提高组合收益。例如一部分可采取与银行协议存款、购买国家债券等形式，一部分资金可以通过筛选专业投资机构托管等等，通过分散化、多元化投资来规避风险和实现长期保值增值。

国务院及时推进职业年金改革，意义重大，影响深远。由于我国国情的特殊性，职业年金制度在实施过程中亟须解决诸多问题，才能确保其不断完善，实现其强大的补充养老保险功能，推进社会养老公平，稳定职工队伍，顺利实现养老保险并轨。

（作者单位：漳州市机关事业单位社会保险中心）

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