党内法规的价值维度研究

摘 要：十八届三中全会将国家治理体系定位于党领导下的国家管理制度体系，同时将依法治国与依规治党明确为推进国家治理体系现代下的两个重要抓手。在依法治国已经具备了明晰的图景下，研讨党内法规对依规治党有着重大的作用和意义。党内法规作为执政党自治和治理国家的根本准则，有三个基本的价值维度：秩序价值、规范价值、法治价值。三个价值维度因执政党和国家面临的任务形势不同而交错发挥作用，正确认识和处理党内法规的基本价值体系，对理解当前的纪在法前、纪比法严，以及如何加强从严治党特别是依规治党、依法执纪建设将大有裨益。

关键词：中国共产党；党内法规；价值维度

中图分类号：D26文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2017）04-0094-08

十八大后，特别是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的決定》把“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国的五大战略任务之一。五大战略包括法治实施、法治监督和法治保障三个法治治理体系和法律规范和党内法规两个规范体系。此后中央密集制定多部党内法规，这些法规涵盖内容较多，概括来看，新出台包括修订的党内法规不是要赋予党员多少新的权利和义务，也并非增加了多少新的调整机制，而是着重强调在新形势下如何从严治党、加强执政党自身建设。[JP3]十八大后，密集出台和修订的党内法规主要有：《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《廉洁从政行为规范》《中国共产党党内监督条例（试行）》《党政机关厉行节约条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等，从制度建设、思想建设、作风建设等各方面全面从严治党。 如果说国家法律更注重理性的话，那么党内法规则更注重德性，正如朗·L.富勒所认为的那样，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。参见[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，北京：商务印书馆，2005年，第8页。十八届六中全会提出从严治党，实现执政党自身治理和国家治理的统一，从思想建设与制度建设、依规建设与依德建设方面强化执政党自身建设，在全世界政党利益表达、整合面临危机和出现衰弱的情势下，中国共产党强化以党内法规建设为主线的治国理政思路，为实现民族复兴的目标提供了坚实的方向引领和价值基础。

一 党内法规的秩序价值：党内法规的规矩化和纪律化

在研究党内法规时，当前大多学者都以国家法律为参照，从法的角度来剖析党内法规的概念，从论证党内法规与国家法律衔接的视角来论证党内法规是什么。比如姜明安教授认为，党内法规属于软法，参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质和作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期；付子堂教授认为，党内法规与国家法律呈现五种关系，参见付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期；操申斌认为，党内法规与国家法律是相互衔接但又会发生冲突的两个体系。“利用不同的参照系会得出不同的结论，或许这个结论的论证过程就是参照系的选取过程。”[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第36页。就从全面理解党内法规的概念和内涵而言，这一角度无疑丰富了我们对党内法规的认识，秉持这一论证方法的诸多法学学者也希望党内法规具有“法”的品格。但从党内法规的话语源流来看，党内法规从一开始就把规矩和纪律放在了首要地位，或者说党内的所有规章制度应当首先体现一种秩序上的稳定，确保执政党有铁一般的组织规矩和组织纪律。秩序价值对党的规章制度而言，在建党之初关系着党的发展壮大，在当今庞大的组织体系和为数众多的党员面前，守规明纪仍是治党之本。李贞：《习近平谈中共的纪律和规矩》，《人民日报》2016年1月8日海外版。习近平把守纪律讲规矩放在更加重要的位置。他认为政治规矩和纪律是重中之首，纪律建设是治本之策。

（一）党内法规的溯源性分析

学者公认的是，在中国最早提出党内法规的是毛泽东。1927年，毛泽东在创建革命根据地的时候，就提出“纪律是组织的生命”，在拟定的入党誓词里就有“严守党的纪律”的提法。《毛泽东选集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第321页。1938年，针对有人破坏纪律的行为，毛泽东在六届六中全会上提出“要制定更详细的党内法规，以便统一党内行动”，在这次会议上，除审议通过三部党内法规外，刘少奇还做了《党规党法》的报告，要求“以党规党法教育干部”。《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第528页。1945年，延安整风运动的时候，毛泽东提出，要对纪律和规矩心存敬畏，并成为党员同志的行动自觉。《毛泽东选集》第二卷，第417页。从最初强调“三项纪律八项注意”到提出制定党内法规，其首要出发点都是确保党内秩序稳定，让党员和党组织讲规矩和守纪律，这是从建党到建国时期一条特别清晰的党建主线。十一届三中全会后，特别是在改革开放时，邓小平仍反复强调，“我们的政党之所以能取得革命和建设的胜利，主要有两点，一是理想，二是纪律”陈晋：《靠着纪律和规矩 我们一路走来》，《人民日报》，2015年1月20日07版。文革后，针对党内秩序较为混乱的问题，邓小平强调，“国要有国法，党要有党规党法，党章是党最根本的党规党法”1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中鲜明指出：“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。此时所言的党规，更多是从党规党纪的角度而言，希望在党内生活中形成一种全局性、稳定性的基本政治秩序。十八大后，习近平在2013年考察西柏坡的时候说，“这里是立规矩的地方。党的规矩、制度的建立和执行，有力地推动了党的作风和纪律建设。”中共中央编译局：《斯大林全集》第11卷，北京：人民出版社，1955年，第278页。可见，党内法规作为党规章制度的重要构成部分，其价值的重要性不只是规约党员权利和义务，不只是规约主体权力的范围和行使的流程，而是在于执政党作为一个组织应当凝聚共识，形成强有力的组织纪律观念。这一点在国际共产主义运动的历史实践中得到了印证，列宁所言，“只有严明党纪才有政党自身的生命力。如果没有铁的纪律，不要说战胜资本主义，就连布尔什维克自身都很难存在。”《列宁全集》第39卷，北京：人民出版社，1986年，第169页。斯大林认为，党的法规就是党的纪律，“如果我们不能以严明有序的规矩和纪律来要求我们的组织和党员，对党的领袖和党内的‘平民宣布不同的规矩和纪律，那么我们就根本没有什么党，没有什么党的纪律了。”中共中央编译局：《斯大林全集》第11卷，第278页。endprint

（二）当前高度重视党内法规的缘起

尽管在十八大以前，党内法规的研究已经开始，但比较系统和深入的研究应当是在十八大以后，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。 2013年11 月 27 日，中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》，党内法规的制定和颁行更加科学化、系统化、体系化。当前对党内法规的集中研究有两个比较大的成因：一是伴随着改革进入深水区，党面临着自身建设和国家建设的双重压力，诸多难题需要破解，需要执政党强有力的领导能力和执行能力；二是当前出现的党纪政纪松散及随之而来的贪污腐败问题其共同点是违纪往往先从破坏规矩开始，即违法之前先违纪。这方面有着诸多表现：比如违背民主集中制原则，不是民主决策，而是一个人说了算；违背党的议事规则，推行一言堂；在党内搞宗派山头，拉帮结派搞团团伙伙，拒不执行上级组织的决定；或者以其他方式谋取个人利益，在组织领导中首先违背党的组织纪律和政治纪律。诸多腐败分子和大案要案的出现均是违规在前，权力没有得到来自组织和集体的制约，个别党组织纪律松弛、怠于监督，放松了纪律要求，缺乏主体责任意识，违反了政治规矩和政治纪律，进而走向违法犯罪道路。十八大后，中央更加关注党组织全面治党的主体责任，新修订的《中国共产党纪律处分条例》第114条首次提出要明确党委（党组）书记是第一责任人，领导班子要有一岗双责的观念。这一时期密集出台的党内法规其重要特征和目的就在于“党要管党、从严治党”，保持党的执政能力，反对腐败，建设廉洁政治，保证党肌体的纯洁性。2014年12月，习近平总书记在江苏考察时，进一步提出“全面从严治党”的新要求，把管党治党提到前所未有的新高度。可以说，全面从严治党，是新一届中央领导集体治国理政最鲜明的特征，也是一个最大亮点。必须要明确的是，加强党内法规建设固然要尊重国家法律，党要在宪法和法律的范围内活动乃是法治国家的要义，但就守法和遵纪而言，当前党纪更突出的是“要把规矩和纪律挺在法前”，即纪比法严和纪在法前。党的组织和党的领导干部要强化自身的规矩和纪律意识，自觉带头遵守黨规党纪，从“党要管党和从严治党”的高度，从道德和纪律的层面加强党内法规的建设。比较典型的例子是：《中国共产党纪律处分条例》专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范，与此相比，国家法律对一些纯道德行为并不作规范。因此，党内法规追求的是一种眀规守纪的政治秩序价值，且党的性质、地位和面临的任务要求我们必须做到治国必先治党，治党务必从严。《江泽民文选》第2卷，北京：人民出版社，2006年。

二 党内法规的规范价值：党内法规的层次化和体系化

运用现代法治原理来规制党内法规，使党内法规的制定和运行遵循法治基本精神，从而更加科学化和民主化是未来规划制定党内法规的重要着力点。多数学者从依法治国方略的背景下来论述党内法规与国家法律的关系与衔接。参见肖金明：《全面推进依法治国理论与实践创新》，《山东社会科学》2015年第1期；周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，载《法学论坛》，2011年第7期；秦前红：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期。党内法规和国家法律的衔接和协调学者已有诸多论述，但我们认为，认清党内法规自身的逻辑层次和特质是解构党内法规密码的一把钥匙。

（一）党内法规的层次化

党内法规的概念不是一个箩筐，把所有党的政策、文件和规定都界定为党内法规的观点是当前研究的一个误区。有学者认为应当将党内制度、党内纪律和党内法规区别开来。陈柳裕：《党内法规：内涵、外延及与法律之关系—学习贯彻党的十八届六中全会精神的思考》，《浙江学刊》2017年第1期。也有学者主张从党内规章制度的名称来届分，比如“党章”是第一层次，“条例”是第二层次，“规则、细则、办法等”是第三层次，参见姜明安：《中国共产党党内法规的性质和作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第5期。按照《中国共产党党内法规制定条例》的界定，党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2013年5月27 日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，废止了1990年7月31日由中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。上述定义有三个基本构成：第一，制定党内法规的主体必须是中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委部门；第二，党内法规规范的内容必须是规范党组织的工作、活动和党员行为；第三，党内法规的文本和效力形式表现为党内规章制度。

党章是党内法规的根本大法。党章在整个党内法规中居于最高层次，犹如宪法在法律中的根本法地位。其制定主体从党的全国代表大会到有制定权的地方党委。第二层次，从规范的内容来看，党内法规是一个系统工程，包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》，《江汉论坛》2011年第4期。我们不能用国家法律的观念从调整行为的角度来狭隘地理解，党内法规有调整思想建设的部分，这一点与国家法律明显不同。这也是我们在研究党内法规和国家法律的关联时更应当看出二者在价值维度、调整方式和手段等方面的重大差异，试图用国家法律的治理逻辑套路去规制党内法规或许只是学者们的一厢情愿。党内法规在思想动员、价值认同和组织优势上发挥出的巨大作用表明，这是一套被中国革命和实践证明了的行之有效的规范体系，尤其是在国家法律尚未健全的时候，这套体系的规范价值发挥了巨大的效用。政党意志可以反映在法律上，法律也可以反映政治，但政治意识不同于法律意识。特别是有些政治概念可以出现在党内法规中，但却不能作为法律概念，诸如“敌人”“反革命”等，况且某些政治问题也不能完全依靠法律来解决。赵震江：《论政治法治化》，《中外法学》1998年第3期。比照《中国共产党党内法规制定条例》和《行政法规制定程序条例》两个文本可以看出，仅仅从名称上很难界定何谓党内规章制度。《中国共产党党内法规制定条例》规定：党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《行政法规制定程序条例》规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。在工作实践中，行政法规也使用了“规则”、“细则”这两个名称，如《国务院工作规则》《国家体育总局工作规则》，还有一些法律和条例的实施细则等。从上述两个文本的比照看出，“条例”、“规则”、“规定”、“办法”、“细则”属于党内法规和行政法规共用名称，其中，“条例”是对某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，“规则”、“规定”、“办法”、“细则”对某一方面重要工作或者事项作出具体规定。有学者认为，党内规章制度应当包含三个层次：一是党组织的根本制度；二是协调党组织、党员及相互间的具体规定和要求；三是运行体制和机制。参见操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》2008年第3期。可见，党内规章制度体系繁杂，党内规章制度的外延要远远大于党内法规，从这一点而言，诸多学者在研究时并未将二者严格区分。endprint

（二）党内法规的体系化及自身特质

尽管有学者坚持认为，党内法规更多的是一种法，是社会法，是软法。但同时也认为党内法规具有硬法的要素，也属于国家法。姜明安：《论中国共产党党内法规的性质和作用》，《北京大学学报（ 哲学社会科学版）》2012年第5期。如果从规范党的纪律性要求来看，党内法规非但不是软法，而是刚性要求而非柔性约束。因此党内法规与国家法律还是有着明显的区别。也有学者从制定主体、文本形式、适用范围和实施方式上来论证党内法规与国家法律的差异。参见操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》2008年第3期。

1.党内法规独特的政治诉求

作为党内根本大法的《党章》，明确指出中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。从党史来看，中国发展的每一个关键阶段，都离不开中国共产党强有力的领导，尽管在某个历史阶段出现路线或大政方针上的失误。但中国共产党作为社会主义事业的坚强领导核心，其坚持四项基本原则，坚持社会主义制度，实现中华民族伟大复兴的中国梦的伟大愿景一直激励着亿万中国人民。“政党就是为了某种政治诉求，组织在一起通过其共同奋斗来实现利益的。”[英]埃德蒙·柏克： 《自由与传统》，蒋庆、王瑞昌译，北京：商务印书馆， 2001 年，第 147页。中国共产党是中国现代化的追求者和塑造者，正因为如此，历代领导人都认识到，办好中国的事情，关键在党。在庆祝中国共产党成立90周年的大会上，胡锦涛强调指出：“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党”。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出：“坚持不忘初心、继续前进，就要保持党的先进性和纯洁性，着力提高执政能力和领导水平，着力增强抵御风险和拒腐防变能力，不断把党的建设新的伟大工程推向前进。”通过党内法规的调整，意在达成一支纪律严明、组织有力和忠诚于人民的干事创业队伍，唤醒8800万党员和440万基层党组织的活力，集中精力应对国家和社会发展可能出现的风险和难题是执政党必须要考虑的首要问题。从党诞生那一刻起，党内法规就由简而繁地适应着革命战争、改革开放和社会主义建设事业。叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》，《江汉论坛》2011年第4期。这一点，党内法规明显不同于以权利义务关系来寻求良好社会秩序的国家法律。

2.党内法规发挥的场域

党内法规发挥作用主要集中在两个场域：一个是横向场域；一个是纵向场域。就横向场域而言，党作为政治组织，和其他社会组织一样，要遵守国家法律的规定，我国宪法要求一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体都必须遵守宪法和法律。《宪法》第五条第四款。党领导人民实行依法治国方略的同时，要以宪法为根本的活动准则，不得有超出宪法和法律的特权。就纵向场域而言，现代政治是政党政治，没有政党强大的组织能力和政治愿望，现代民主就很难实现。王长江：《现代政党执政规律研究》，北京：人民出版社， 2002年，第36页。中国共产党作为先进生产力、先进文化的代表，在推进国家治理和社会治理中始终处于领导地位。有学者认为，坚持中国共产党的领导地位是中国特色社会主义的本质特征。教育部中国特色社会主义理论体系研究中心：《正风肃纪反腐惩恶 反腐败斗争压倒性态势正在形成——党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的理论与实施》，《求是》2016年第6期。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法治国首先是依宪治国，依法行政首先是依宪行政。无论是依宪治国还是依宪行政，均体现了坚持中国共产党的领导、实现依法治国和人民当家作主的有机统一。我国是政府主导的后发型现代化国家，执政党通过政治、思想和组织三个方面实现强有力的领导，通过党规党法形成组织动员、集中力量办大事等制度优势，依规依法加强改善自身建设，真正提升国家治理体系和治理能力现代化的水平。

3.党内法规适用的时间和强度

纪在法前，纪比法严。《中国共产党纪律处分条例》第 77 条规定：不许党员经商办企业，不许党员个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资，不许党员从事有偿中介活动以及在国（ 境） 外注册公司或者投资入股等。条例为党员创设了高于法律的义务。国因法而治理，党因规而强大是执政党当前凝聚的共识，党内法规首先是规范党组织和党员的。特别是党员和党员领导干部在思想觉悟上就不同于一般公民，党员在组织上、纪律上和道德上的要求都比普通公民标准要高一些，党纪对党员及领导干部有着更高的期望和要求。比如中央出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，以党内法规的形式建立了领导干部收入、房产、投资等事项的报告制度。上海、重庆等地方出台了《关于规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定 （试行）》等，加强对党员领导干部的要求和监督。

十八大以来落实从严治党，习近平总书记强调：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高的要求。”1922年在上海召开二大的时候，尽管全国只有195名党员，但在大会通过的党章中，便专列“纪律”一章，计九条。其中规定，各地党的组织“不得自定政策”，凡关系全国之重大政治问题，各地党组织不得违背中央立场“单独发表意见”，“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案”，则必须开除党籍。除此之外，党内法规在完善程度和立法技术上也不同于国家法律。曹秋龙：《论党内法规与宪法法律的关系》，《江汉大学学报（社会科学版）》2015年第3期。正是从这一意义上说，没有党规党法，国法就很难保障。《邓小平文选》第2卷，人民出版社2002年版，第147页。改革开放的突破和实践在很多情形下以党的文件出台先行先试的政策，比如在深圳特区建立后，关于国有土地使用权出让的问题。1982年，深圳通过引入竞争机制有偿出让和转让国有土地使用权，有人认为上述行为违反宪法，是搞资本主义的卖国行为。1982年，深圳出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，该规定首次使用行政划拨方式取得经营性用地。拉开了國有土地出让转让的序幕。 1982 年《宪法》到 1987 年《村民委员会组织法（试行）》期间，中共中央和国务院于1986年9 月发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》等文件作为过渡与试验。参见任中平：《论政治合法性与法律合法性 的关系及其调适》，《政治与法律》2007年第6期。endprint

党的政策和国家政策没有一条泾渭分明的路线，国家法律往往是执政党的意志通过政策先行先试，待成熟后才转变为国家意志，通过国家立法转变为国家法律。肖金明：《全面推进依法治国理论与实践创新》，《山东社会科学》2015年第1期。

4.党内法规调整的手段和方式

党内法规的调整主要靠内外两个方面，一是内在信仰；二是外在纪律约束。共产党人一直注重理想信念教育，坚信马克思主义信仰并追求高尚的道德情操，可以说信仰是共产党人的灵魂和血脉。中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第121页。党内法规的实施主要靠党组织和党员的自觉遵守，尤其是领导干部带头遵守。党历来重视思想教育和政治理论的学习，注重通过内在教育提升党组织和党员对党内法规的遵守，这一点与国家法律不同，法律的实施不仅要靠社会成员的自觉遵守，还要依赖国家强制力的约束。党规党法和外在纪律规范主要靠党颁布的一系列文件，诸如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等在纪律上严格要求。在依法治国方略统合之下，党内法规还必须服膺于宪法和法律，党法与国法不能出现龃龉。周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。因为在“国家治理现代化和依法治国方略之下，国家治理现代化本体上和路径上就是推进国家治理法治化。”张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。把握党内法规与国家法律的边界，克服畛域不分的现象是为了更好地厘清两大规范在调整范围和方式手段上的重大差异，使得党规党法规范党的事务，国家法律调整国家和社会事务。1921年3月，在俄共（布）十大会议上，列宁明确指出党的代表大会所通过的决议对于整个共和国都是必须遵守的，他同时提醒人们必须注意：“我们不能立刻颁布一项法律，我们决议的缺点就在于它不完全是法律——在党的代表大会上是不能制定法律的。”

作为治党和治国的两大规范性体系，从实体到程序上做到无缝对接还需要较长时间的探索，过分理想化的界分党纪与国法，既很难做到，也不符合当前实践的需要，既便是法律体系，在各部门法之间，包括在同一部门法的不同法律规范之间也难以做到无缝对接的地步。

三 党内法规的法治价值：党内法规的法治化和民主化

因党内法规主要规制调整党组织、党员和党内关系，同时在国家领域和社会治理领域内，也调整公权力和社会权力关系，应当将党内法规纳入统一的国家法制体系。姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报》（ 哲学社会科学版）2012年第5期。用法治原理和法治精神型塑党内法规，将党内法规置于法学的研究视野，付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。在坚持中国特色社会主义政党理论前提下，运用现代法治原理和规律，推动依规治党、制度治党和依法治党一体化建设。周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期。

（一）用法治一般原理和规律促进党内法规的法治化

如前文所述，从广义上讲，党的制度和党的纪律也是党内规章制度的重要组成部分。党内法规的法治化不单是党组织和党员权利义务关系的法治化，还包括党的规章制度、纪律制度和政策文件的法治化。法治化的理念和原则可以为党内规范提供合法性的标准，比如合宪性原则、正当程序原则和法律保留原则，党内法规要以执政党提出的依法治国方略相契合，遵从依法治国就是依宪治国、依法执政就是依宪执政的逻辑。陈家喜：《党纪与国法：分化抑或协同》，《武汉大学学报》（人文科学版）2016年第1期。

不仅如此，法治中的立法技术、程序等运用可以提高党内法规的质量。当前惩治贪污反腐过程中，将执纪与执法进行高度协同是党内法规建设的一个突出表征，2003年通过的《中国共产党纪律处分条例》在十八后，已经跟不上从严治党与反腐工作的要求，2013年进行修改的同时参照了《公务员法》，在党纪处分和法律责任上进行梳理并实现了有效衔接。新版条例对于党员的纪律处分分为五种，即：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。因此我们无从找到降级的处分类别。《公务员法》第56条规定，对于公务员的“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”立法执法的对接从党规党法的角度而言，维护了党内法规的统一，从国家法律而言，维护了社会主义法制的统一。孙才华，方世荣：《论党内法规和国家法律的相互作用》，《湖北社会科学》2015年第1期。

目前，在某些领域探索将党内法规与国家法律的衔接和融合是必要的，但也要看清，党内法规和国家法律是两套不同的规范体系，应当根据实践的需要，利用好党内法规不同的价值维度寻求解决之道。国家法律在经过多年的移植借鉴后已初步形成中国特色的社会主义法制体系，历经三十多年的消化与吸收已经是一个在理论和实践上能够自主运转的自洽体，尽管法治建设的进程在某些时刻仍会呈现反复。陈光中，龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》2013年第4期。

而党内法规，虽根植于中国社会革命和变革沃土，但相较于国家和社会发展的时代需要，仍然存在理论上的滞后，体系上的龃龉，程式上的封闭和运作上的单一等问题，化解上述问题的关键在于，真正认清党内法规的本质及其与国家法律的相互关系，在新的时期赋予党内法规法的理性，同时秉持其自身的特质，保持其党规党法应有的色彩。2013年，中央提出《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017），力争五年的努力，建成体系完善、运转有效、规范化和程序化的党内法规体系。2013 年，中共中央在《中央党内法规制定工作五年规划纲要》中对党内法规制定工作提出目标，对现有党内法规进行全面清理，经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要領域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”endprint

当前把党内的“规”与国家的“法”真正考察清楚，对推进党纪与国法的协同将变得更为重要，处理得好则国兴，处理不好则国衰。当前论述党内法规与国家法律的文章多从二者的衔接，融合，相通等着眼，对党内法规的独特价值观念缺乏论述。我们认为，未搞清楚二者的差异性之前，谈融合似乎有点过早。例如：张立伟：《法治视野下党内法规与国家法的协调》，《中共中央党校学报》2011年第3期。付子堂：《法治體系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年第3期。罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》，《中共福建省委党校学报》2016 年第 6 期。除此之外，还要注重党的政策制度与国家法律的转化机制，加强党内立法部门与国家立法部门的协调、建立起党内法规备案联动审查机制等。莫纪宏：《建立和完善党内法规的监督机制》，《学习与探索》2015年第10期。

（二）党内法规民主化的三个面向

从党内法规的诞生和监督流程看，党内法规民主化体现在以下三个方面，一是从党内政治生活的民主化。根据党章的要求，尊重党员的主体地位，确保党员权利，为党员创造条件，鼓励党员利用民主生活方式和议事规则来发表意见。党的十八大报告重申了“党内民主是党的生命”，确立了发展党内民主的重要思路，即以健全党内民主制度体系为重点，务实发展党内民主。报告就健全党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党内民主决策机制、党内基层民主制度等五个方面提出了具体措施。

二是党内法规转化时的民主化，党内民主与人民民主本身就是统一的，党没有超越人民的利益，作为党内法规和国家法律两套规范性体系，均是党领导人民治理国家的重器。作为根本政治制度的人民代表大会制度本身就是党领导人民实现人民民主的重要方式，在推进依法治国方略，将党的意志通过国家立法机关转化为国家意志时，充分发扬民主、广泛听取不同阶层民众的意见，以党内民主带动人民民主，确保党内法规的高度民主化。三是监督机制的民主化，党内法规是中共共产党管党治党治国理政和推进国家治理现代化的规范依据，同时，十八后在民主党派监督上，中共中央印发了第一部有关民主党派等党外人士监督的党内法规，即《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015），2015年中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，条例共分总则、组织领导与职责、民主党派和无党派人士工作、党外知识分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制经济领域统一战线工作、港澳台海外统一战线工作、党外代表人士队伍建设、附则等10章共46条，提出民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。这是中国共产党关于统一战线和民主监督工作的第一部党内法规。

条例第14条规定了民主监督的10种方式，将民主监督规范化，更好地坚持和完善了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善了党内法规的监督机制，同时提升了党内法规的民主化水平。

四 结语

一个制度的“基本精神”是攸关该制度发展方向、功能定位的根本问题。李会勋，王学辉：《追问公租房制度的基本精神》，载《理论探讨》2012年第3期。

在以党章为核心，以组织法规制度、领导法规制度、自身建设和监督保障为基本框架的党内法规制度体系建设中，明晰党内法规的价值维度是确保党内法规立法质量和提升党内法规执行力的根本保障。2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。

在国家治理体系成为党的重要战略后，党要管党，从严治党已成为提升国家治理体系和治理能力现代化下的时代强音。立足我国现实和法治规律，从价值维度出发研究党内法规和国家法律的关系，无疑对实现二者的协调统一、推进国家治理体系和治理能力的现代化提供了新的视阈。endprint