PPP新格局

刘琳

落地率提高和市场走向规范，正在构造出PPP市场新格局。

短短三四年时间，中国已成长为全球最大的PPP市场。

近日，在由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态，创新PPP发展实践高层对话”会上，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌介绍，经过近4年的改革创新，我国已经初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、标准在内的五位一体PPP制度体系，培养了一批专业人才和机构，推动了3批全国示范项目，初步建立了统一的PPP大市场。

在PPP市场快速发展阶段，粗放发展模式的一些问题开始暴露。史耀斌表示，规范发展是PPP改革的关键。“规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点，我们要以新发展理念为思想导向和行动指南，扎实规范做好基础工作。”

多位受访专家对《财经国家周刊》记者表示，落地率提高和市场走向规范，正在构造出PPP市场的新格局。

项目落地高峰

财政部PPP中心数据显示，自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元，PPP项目需求还在持续加大。

“最近两年PPP市场同为快速增长，但重点有所不同。2016年虽然项目签约率高，但落地率低，真正走进执行阶段的更少，曾被诟病为市场虚热。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。

伴随着2017年PPP项目落地率的提高，“虚热”的现象正在发生转变。财政部数据显示，截至2017年7月，全国PPP综合信息平台的入库项目总数为13599个，总投资达到16.54万亿元。其中，已签约落地的项目2134个，投资额为3.52万亿元，PPP项目的累计落地率为34.4%，比2016年末高出大约3个百分点。

单看2017年，PPP落地率提高得更为显著。财政部PPP中心数据显示，2017年上半年，PPP项目落地495个，投资额为1.24万亿元，落地率达到71%。

同时，下半年PPP的发展速度有望进一步加快。“从以往经验看，PPP项目从发起到落地即进入执行阶段所需要的时间一般在12个月左右。而2016年是PPP项目的发起高峰，因此即使按照之前的落地速度来看，2017年也会成为PPP项目落地即进入执行阶段的高峰期。”安信证券分析师张龙预计，2017年全年将有7.68万亿的PPP项目落地。

随着各项工作的推进，PPP项目的落地周期已开始缩短，落地的速度还在不断加快。9月4日，金砖国家领导人第九次会晤通过了《金砖国家领导人厦门宣言》，其中强调金砖国家财金合作的重要性，包括分享PPP经验、开展金砖国家PPP框架实践以及探讨成立一个新的PPP项目准备基金等。“这些举措都会进一步促进我国PPP市场做大做强，从而带动PPP项目的落地与执行。”刘尚希说。

国家发改委公布的下半年工作重点中提到，发改委将推动各地运用多种PPP运作模式，盘活存量资产，形成投资良性循环。多管齐下加大PPP项目推动力度，促进民间资本参与PPP项目。研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策，促进经济持续健康发展。

警惕变相突破红线

在PPP项目加速落地的同时，也存在重数量不重质量、重速度不重风险防控等粗放发展问题。

广东省中山市采用PPP项目投资的长江路改造工程。

财政部曾多次警示，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构，快上、多上项目，支出责任固化；一些地方政府对财政支出把关不严、流于形式，虚化支出上限。

“支出责任固化、虚化支出上限，点出了PPP项目出现的新风险。”中国财政科学研究院副院长王朝才说。

2015年4月财政部曾发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》），提出了对财政可承受能力科学全面的评估方法，明确每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这条红线的设定，旨在抑制地方盲目上马PPP，减少无效投资。

“相对于前两年‘伪PPP等现象，目前一些地方较为突出的问题是通过多种方式超越10%红线，为超出财政承受范围的PPP项目上马开绿灯。”专家表示，少数地方政府财评不规范，有借弯道突破10%红线的迹象，带来未来的政府负债风险。比如，由于政府性基金支出预算没有10%的红线限制，有些地方将PPP项目中的政府支出责任，挪入政府性基金、设置为通过政府性基金予以支付，由此降低在一般预算支出中的占比。

另一些地方政府则施展文字游戏。中国财政科学研究院在《以共治理念推进PPP立法》报告中指出，一些地方对财政可承受能力的评估，只是针对单个项目实施，只要单个项目申报材料中的数据没有超过一般预算支出的10%，就算通过论证。”

“有的是打时间差。”一位西部省份财政厅人士对记者说，比如一个项目刚落地，就发起另一个新项目，但地方只把新项目的政府支出责任算入当年支出预算。

之所以会出现这些现象，还是一些地方希望借助PPP的通道变相融资。目前这一问题已经引起了财政部等部门的高度重视。

“一些融资渠道和机制最终都存在马甲、通道问题。大家可以看到的是，BT已经倒下了，平台公司限制了，政府购买服务因为违规融资也被严厉监管，那么下一个会不会又因为变相融资让PPP倒掉？”财政部一位人士说，“PPP是提供公共产品和投融资的新机制，如果它重蹈前面那些道路，对整个经济社会发展都会带来负面影响。”

规范放在第一位

正是因为PPP的重要地位与现实中的违规现象，财政部将“抓落地”与“强规范”并进。

进入2017年后，PPP监管政策密集出台，财政部接连出台“50号文”、“87号文”，列示各种地方政府违法违规举债融资行为，加强引导和监督，防控地方政府性债务风险。

“对PPP来说，今年要把规范放在第一位，把控制风险放在第一位，把可持续发展放在第一位，PPP项目将会从纯粹数量的增长转向关注质量的提升。2017年可以说是PPP的规范之年。”财政部PPP中心主任焦小平对记者表示。

据记者了解，下一步财政部和国家发改委等部门在规范PPP项目上将双措并举，一是严格审批新增项目，二是筛查存量项目的合规性。

未来，规范的PPP项目主要包括存量债务转化型PPP、存量符合国家“红线”的PPP和增量符合国家“红线”的PPP项目，只有这些项目才能以PPP方式得以推广。

不尽合规但确实存在建设需求的PPP项目，政策上也将助其寻找出口。张龙认为，地方专项债将成为主要借力之举。

2017年财政部启动土地储备专项债券试点，开始了“開前门”治理地方债的新途。“未来专项债有望成为地方政府举债的主流模式，成为存量伪PPP和未来不适合做PPP项目的建设资金的主要来源。”张龙表示。endprint