浅谈临洮县综合执法改革对畜牧行政执法工作的影响

雍海祥

十八届三中、四中、五中全会等会议多次提出依法治国，要求加强法治政府建设，力求建立权责统一、权威高效的行政执法体制，实现政府活动全面纳入法制轨道。由于“三聚氰胺”“瘦肉精”“江西高安病死猪事件”等畜牧违法案件轰动全国，全民关注，群众对政府通过加强畜牧执法，生产安全放心的畜产品期望很高。

在临洮综合执法改革中，将《畜牧法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《乳产品质量安全监督管理条例》、《动物防疫法》、《草原法》等相关法律、法规、规章、规定的全部行政处罚权划归综合执法局，畜牧部门保留监督管理职能。综合执法改革后，2017年畜牧部门移送案件5起，截止2017年5月份，全部办结。通过一年的探索，部门间办案的默契逐渐形成，办案数量、办结速度、执法水平明显提高。

1 取得的成效

第一，整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。即使畜牧系统，在综合执法改革以前也是一部法律对应一个站室，如《畜牧法》对应畜牧站、《草原法》对应草原站或草原监理站、《动物防疫法》对应动物卫生监督所等等。为了相对集中执法力量，在畜牧系统又成立综合执法大队，统一执行除《动物防疫法》以外的畜牧法律法规。基层兽医体制改革以后，《动物防疫法》授权各级地方人民政府动物卫生监督机构为《动物防疫法》的执法主体。体制上初步解决了多头执法问题，提高了执法效率。

第二，优化职能配置，加强监督制约。畜牧系统实行综合执法改革后，只保留管理权、审批权与监督权，有更多的时间、人力财力来做好日常监管，分工明确，责任清楚。分离处罚权后适当强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了畜牧部门既管审批、管理，又管监督处罚的体制机制。而综合执法改革后畜牧部门只要加强日常监督管理，发现问题，对监督巡查中发现的案件线索只需留存证据，即可移送综合执法局，由后者完成对违法主体的处罚。

第三，加强规范化管理，提高执法水平。畜牧部门在综合执法改革后，改变了以往分散执法、突击整治、运动式执法的方式，将更多的力量投入到日常监管中，使畜牧各项法律法规的执行规范化，使畜牧各种违法行为的查处常态化。通过“查、处分离”、“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。同时通过大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，提高执法水平。

2 存在的问题

第一、执法主体有待明确。以《动物防疫法》为例，动物卫生监督机构是《动物防疫法》授权的执法機构，执法主体在法律上具有唯一性与排他性。再如《草原法》第五十六条：国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。在处理涉及草原案件时也存在上述问题。

第二、综合执法队伍综合素质及专业技术有待提高。临洮县综合执法局是新设立的机构，对人员素质无法统一衡量，尤其动物卫生监督执法工作涉及较高的兽医专业要求。综合执法局在组建之时，并没有（完全）吸收原动物卫生监督机构的官方兽医，无法开展专业性较强的动物卫生监督执法工作，导致动物卫生监督执法工作被削弱，正常的动物防疫管理秩序无法有效建立。

第三、综合执法机构的职责范围划分不够合理。在临洮县综合执法改革中，并没有对畜牧法律法规进行细致的研究区别，而是把所有畜牧法律法规的处罚权一刀切划转给了综合执法局，同时又保留了动物卫生监督所以及各乡镇分所。这造成了新的多头执法，易形成有利的事情抢着干，棘手的问题相互踢皮球。各地动物卫生监督机构为《动物防疫法》明确授权的唯一合法执法主体，有明确的专属执法权。（专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权，例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等）。临洮县综合执法局划转畜牧行政执法事项过于宽泛，将执法主体法定性、人员要求法定性、目标法定性、过程法定性的动物卫生执法处罚权也划转过来，陷入了“小马拉大车”的被动局面。

3 建议与思考

第一、建立规范的公务合作制度。按照决策与执行相对分离的原则，临洮县综合执法局主要承接了畜牧部门执法职能的处罚权。处理好综合执法局与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。

第二、合理划转畜牧行政执法处罚权。动物卫生监督执法工作具有法定授权、专业性、技术性强的特点。同时在具体执法过程中又存在证据容易灭失变质、案件随机性强、案件多发、案发一过性等特点，需要建立权责统一、权威高效的行政执法体制。而临洮县动物卫生监督所及其下属18个动物卫生监督分所机构完整，人员齐备，应该将《动物防疫法》中规定的行政处罚权重新划转到畜牧部门。

第三、加强业务培训，提高执法能力。畜牧兽医行政执法涉及动物防疫监管、种畜禽生产经营、兽药饲料管理、动物病原微生物实验室生物安全监管、畜禽养殖及资源保护、畜产品质量安全监管等多个方面，应加强法律法规和相关业务知识的培训，要加强综合行政执法部门中具体负责畜牧兽医执法人员的业务培训，切实提高兽医行政及基层兽医工作能力和水平。