生态公益林补偿机制与经营管护研究

彭小明+李振林

生态公益林是为了改善自然缓解，保护生态平衡以及物种多样性，从而提供公益性产品或服务的森林。我国在1990年提出了林业分类的概念，将森林分为公益林和商业林。生态补偿机制是我国林业发展的重要核心，已成为林业研究的热点。如何利用生态补偿机制，促使公益林的可持续发展，成为现在迫切需要解决的问题。

1 生态公益林补偿机制与经营管护中主要存在的问题

1.1 生态公益林的区分不明确

由于生态公益林都是在林业改革之前就已经划分界定完毕，当时大部分公益林都是由集体组织进行工艺经营管护的，且商业林的效益也没有展现出来，公益林与商业林之间的利益冲突不甚明显。此外生态林的划分主要是根据生态区位确定的，加上森林类型界定有时间短、任务重的特点，当时对于自然生态来说比较重要的林地都被强行划入公益林的范畴。集体制度改革之后，商业林的经济效益远高于公益林，因此部分林农要求将自己名下的公益林划分为商业林。

1.2 公益林生态补偿金额较低

由于国家财政有限，对于公益林的补偿金额较少。虽然部分地区为了提高补偿标准，缓解公益林运营管护压力，出台了“政府投入为主，受益者合理承担”的政策，但这个金额仍旧包含公益林的看管费。大部分地区的公益林的租金往往要高于补偿金，且公益林本身的收益也较低，无法让林农增收，甚至可能出现赔本的现象。

1.3 公益林改造难度大

部分公益林是人工种植的经济林，且有些经济林在进入衰产期之后需要进行改造，不然很可能会向荒山发展。但若改造为经济林，当地林业部门是不允许的；如若让租户进行改造，政府对于公益林本身的补偿金额较少，加上经济收益甚至低于改造费用，租户对于改造的积极性将下降，甚至导致林地的质量不断下降。

1.4 公益生态林补偿标准过于僵硬

目前政府对于公益林补偿标准实施统一的补偿政策，无论公益林的生长情况，也不管林分的级别，没有根据质量理论进行补偿。补偿金管理也较为模糊，使得生态补偿金的使用过程中出现了许多空白地段，这无疑降低了林农对于公益林经营管护的热情。

1.5 生态公益林补偿机制尚未成熟

目前生态公益林的补偿金主要是由国家财政以及地方财政支出的，且财政通常都是有限的。许多地区对于受益者合理承担这一政策尚未明确，并且国家对于具体补偿方法也未进行说明，使得公益林补偿机制的发展受到限制。

2 公益生态林补偿机制与经营管护对策

建立长效生态公益林补偿机制，在林业改革的背景下，实现公益林与商业林经济收入的平衡，需要保障公益林经营管护的可持续发展，从而真正改善生态平衡、林农增收。贯彻落实以人为本的观念，秉持着公平公正的理念，建立完善的管理制度，不以牺牲老百姓的利益为代价来维护生态平衡安全。

2.1 完善公益林补偿制度

根据《森林法》中的相关标准，从大局角度出发，制定科学的《公益林补偿管理制度》，从而真正的建立以财政支出为主，受益者合理承担的公益林补偿机制。从水力发电、旅游、城市用水、工业用水等众多受益部门，同税收的方式来征收补偿费用，再由林业局根据各地区公益林的面积、重要程度等因素进行省市分配，并最终让林农能够获得补偿。

2.2 创新公益林补偿机制

转变传统的生态公益林补偿机制，引入“优质优价”的理论，通过市场调节机制，提高林农对于公益林经营管护的积极性。首先需要对各个地区的公益林进行全面调查，对公益林的重要性、林分等级，制定不同等级不同林分的补偿制度。例如在一些旅游景点中悬崖峭壁上的公益林，林木应用价值低且无法进行改造，除了做好防火、防虫害工作外，几乎无其他投入；而对于河岸两旁的公益林，由于经济效益高，且投入成本高，若采用相同的补偿机制，会挫伤林农的积极性。

生态公益林通常是指能够起到较好生态效益的森林，但实际上有部分公益林由于各种因素的影响，成为无林地或疏林地。《森林采伐更新管理办法》中规定无论是商业林还是公益林，若林木在尚未达到采伐年龄前是不能采伐的，此时商业林与公益林的作用是相同的。那么是否需要对商业林进行补偿？有研究指出，公益林在达到采伐年龄以前的生态效益最高。笔者根据多年研究经验分析，在未达到最低采伐条件之前，商业林与公益林均可不予补充，需要补偿的是达到一到二龄级期的生态林。这主要是由于国家需要公益林来发挥生态保护效益，而林农会出现经济损失，此时可以考虑以同期商品林的经济效益为標准进行补偿最合适。当公益林达到商品林采伐条件二个龄级期之后，可以停止补偿或是降低补偿金额，因为此时的公益林已经进入过熟阶段，消耗量大于生长量，允许主伐择伐或小块状皆伐进行逐步采伐，然后通过人工更新的方式恢复森林，保持经济效益与生态效益的平衡，从而调动林农对于公益林经营管护的积极性。

2.3 探索新的公益林采伐管理方法

公益林主要是根据生态区位来划分的，若达到商品林相同的采伐条件后，允许林农采伐，而政府会从补偿金中抽取部分资金鼓励林农更新造林，并以针阔混交林和阔叶林为主，缓解生态破坏引起的压力。当公益林达到衰产期后，更新资金主要是由政府承担的，经营管护主要是由林农实现的，收入可由林农获得。可先在部分地区进行试点应用，成功后再向全国进行推广。

公益林对于生态环境具有重要影响，关系着我国的公益事业，需要通过完善补偿机制，提高林农对公益林经营管护的积极性，从而保障公益林的可持续发展。