我国轨道交通PPP模式的风险应对

钟文

摘 要：在当今轨道交通领域，PPP模式正逐步成为世界主流，在我们中国也不例外。虽然，在我国轨道交通事业发展起步晚，但是我们依然紧随时代的潮流，吸取世界上先进的轨道交通技术，为我国未来的轨道交通建设打下坚固的基础，本文首先对PPP模式作一个基本的认识，然后通过国内外的一些发展现状展开分析，最终制定出符合我国基本国情的正确对策。

关键词：轨道交通 PPP模式

（一）优化风险分配

轨道交通PPP项目投资数额巨大，且生命周期一般均较长，风险分配的合理与否直接关系着项目的成败。实践推进的过程中，部分项目单纯强调规避政府方的风险而加重社会资本方风险，部分项目则单纯强调降低社会资本方的风险以吸引社会资本方进行投资，短视的风险分配策略不利于项目的持续稳定发展，最终会导致双输。基于此，在合作之初就应真正秉持“风险共担”的合作理念，不断优化风险分配，确保项目风险在政府方和社会资本方之间的合理分担，实现轨道交通PPP项目的健康持续推进。至于如何优化风险分配，笔者下面将从理论和实践两方面做一简单阐述。

首先，理论方面。公共基础设施实施PPP模式有利于项目总体风险的降低，在风险分配中政府方在政策风险等方面具有优势，而社会资本方在降低工程造价、减少交易费用、降低运营成本方面具有优势。根据目前PPP模式风险分担的共识原则来看，承担风险的一方应该对该风险具有控制力，且其能够更有效、更积极地去控制该风险。据此，城市轨道交通PPP项目中，政治风险、政策风险、法律风险应主要由公共部门承担，建设运营风险则主要由社会资本方承担，不可抗力风险则由双方共担，同时，鉴于轨道交通项目的公益属性较高，政府会对票价进行适当的控制，因此，政府方可以建立合理的机制适当弥补社会资本方的投资收益。

其次，实践方面。北京地铁4号线成功的实现了风险的合理分配，自项目运营以来，政府方和社会资本方的合作效果较好，其风险分配的机制值得未来轨道交通PPP项目予以借鉴。资金投入上，北京地铁4号线将项目分为土建工程（107亿元）和机电设备（46亿元）两部分，社会资本方负责投入相对较小的机电设备部分，通过调整出资比例有效的减轻了社会资本方的资金压力。利益回报方面，鉴于政府方拥有票价的定价权，政府方构建了票价差额补偿机制和收益分享机制，有效防止了盈利不足的风险又有效的控制了暴利产生的分配机制，至于不确定性较强的客流风险，则由双方共同承担。总体来说，北京地铁4号线项目中，政府方给予了相对较为合理的回报率，通过调整出资比例和有效的投资回报机制，最大化的降低了政府方和社会资本方的共同风险，真正实现了风险的共担，确保了项目的健康持续推进。

（二）完善合同设计

合同设计的缺陷是伦敦地铁项目破产的重要原因，本该定纷止争的PPP合同却并未双方解决争议提供明确的磋商机制，致使各方利益表达和争议解决存在了一定的错位，最終促成了伦敦地铁合作双方“感情的破裂”，彻底断送了双方合作重整项目的可能性。轨道交通PPP项目具有着极长的合作周期，意味着未来不确定性空间非常的大，合同是政府方和社会资本方权利义务的行使依据和项目顺利实施的基本保障。常言道，亲兄弟尚需明算账，理性的规则能够有效的解决感性无法解决的纷争，尤其是在PPP项目中，政府人事更迭的影响可能导致双方合作态度的不断变换。故而，需要各方秉着契约精神，磋商设计良好的合同体系进而最大化地消弭不确定性，实现PPP项目争议解决的规则化、可预期化。

（三）强化项目监管

鉴于轨道交通项目关系到国计民生，直接影响着社会经济的发展和政治的稳定，因此，轨道交通项目离不开强有效的监管。只有形成良好的监管架构，并且能有效地执行监管，才能保证轨道交通项目顺利完成。监管的时间和方式可以分为不同的类别，以监管时间进行划分，则可以分为事前监管、事中监管、事后监管，以监管方式作为标准，则可以分为履约管理、行政监管、公众监督等。毫无疑问，考虑到轨道交通PPP项目的重要性，应事前事中事后监管并重，事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责，实现全过程的监管。具体到方式上，笔者认为应从履约管理、行政监管和公众监督三方面着手强化项目监管。

首先，履约管理方面。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。美国法学家霍姆斯的这一名谚表明，制定良好的法律若得不到强有力的落实，则将失去其内在的生命力。同样，设计合理、体系完善的PPP合同若在实践中得不到良好的施行，则背离了合同管理的基本初衷。在PPP项目合作期间，合作双方本着契约精神，严格遵守执行PPP合同，确保以合同解决合作过程中的重大争议。同时，政府方通过完善的绩效管理机制实现对PPP项目的有效监管。最终，通过履约管理有效的化解政府和社会资本合作中不断产生的矛盾和对抗情绪，实现利益诉求表达的渠道通畅，降低对抗的风险。

其次，行政监管方面。权责不清则必然导致效率的降低，在轨道交通PPP项目的行政监管中，政府应划清明各部门的监管权限，界定各自的监管边界，实现监管的高效统一性，并着力探索统一的PPP项目监管机构。在明确监管职责的情况下，各部门根据各自的职责范围，对项目建设和运营过程进行监管，例如工程手续、质量、运营中定价等，确保项目的建设和运营符合国家法律规定，但是，在监管的过程中应防止过度干预，给予项目公司足够的管理空间。同时，在发生涉及公共安全等紧急事件时，为防止给公共利益造成重大损失，政府方应及时的介入以保护公共利益。

最后，公众监督方面。随着我国公民权利意识的逐渐发展和科学技术的发展，公众监督的作用日益重要，因此，可以考虑创新城市轨道交通PPP项目的公众监督体制。公众监督体制的创新可以从三方面推进： （1）明确项目信息发布规则，夯实公众监督的基础；（2）建立公众监督平台，畅通公众投诉和建议渠道；（3）完善听证制度，提高听证质量。基于此，逐步建立起运转有效的公众监督体系，在履约管理和行政监管之外，为城市轨道交通项目的顺利实施构建起第三道保护线。

（四）完善法律法规

鉴于我国PPP模式领域现在令出多门，相互之间的政策规定存在着交叉规定，甚至是相反的规定，使得PPP项目的实践往往缺乏明确可预测的规则指引。因此，随着我国PPP模式的不断成熟，应加快我国PPP领域的立法步伐，不断的完善法律法规，为PPP模式的发展提供相对较为明确和统一的规则指引，为政府和社会资本合作夯实良好的规则基础。故而，只有法律法规层面的问题逐渐得到解决，城市轨道交通PPP项目的不断突破和创新才具备了真正的可能性，进而为我国城市轨道交通的发展提供不竭的动力支持。

结语：

为了最大程度地保障公共利益，最大限度地利用资源，全球各地正在进行PPP的融资模式。本文主要讲述PPP模式风险应对，将有效的解决我国现阶段轨道交通建设所存在的资金力度、人员监督、公共产品短缺等一些严重问题，并能够为我国今后的轨道交通事业发展指明方向。endprint