我国农村集体土地征收中的"公共利益"

冯楷

摘 要：在各国的行政征收领域，"公共利益"都是构成征收前提的核心要素，我国也不例外，这在我国《宪法》和其他法律规定中早有体现。然而随着城市化进程的加快，为了经济发展的需要，对其范围的严格限制似乎并不符合经济快速发展的要求，基于此，导致我国集体土地征收过程中行政征收权的濫用。本文试图从集体土地产生的历史背景、现行法律规定、财税体制等原因对我国集体土地征收中的"公共利益"被泛化的根源进行分析，并针对原因找到解决的途径。

关键词：集体土地 征收 公共利益

我国《宪法》10条和第13条中都对我国土地和私有财产的征收作了根本性规定，从宪法以及其他土地征收的相关法律规定来看，很明显，对于土地以及其他私有财产的征收或征用，都要在满足“公共利益”要求的基础上进行。但在实践中，“政府利益”、“部门利益”、“商业利益”在很大程度上已经替代了“公共利益”作为土地征收的目的。

一、集体土地征收中“公共利益”被滥用的根源

1、我国集体土地所有权产生的历史背景和社会功能定位是“公共利益”被无限扩张的历史原因。政府进行土地征收，从而达到分配社会资源的目的，“集体所有权”介于“国家所有”和“个人所有”之间的一种所有权在其产生之初亦是如此。上个世纪30年代的土地改革，将原本属于私有财产的土地变为集体财产，这在当时那个特殊的历史时期无疑是符合大多数人的利益的，对当时的社会稳定产生了积极效果。但从另一个方面来讲，这样的集体土地所有权产生于政治运动中，那么政治运动也可以改变再次改变其所有权的归属[1]。通过政府行政权力的强制对土地资源进行重新分配，由此而产生的弊端便是土地所有权被牢牢的束缚在国家行政权上，也就是说现在所谓的集体所有权是国家行政权对农村土地以及农村经济进行控制的手段。因此，集体土地所有权与国家所有权在性质上并不一致，集体土地所有权不是真正意义上的所有权，或者仅是一个低等级的所有权[2]。集体所有并不等同于集体成员的共同或按份共有，由于集体化经济从一开始就不是农村社区内农户之间基于私人产权的合作关系，即不是在权属明晰的基础上形成的共同共有，因此就决定了集体所有制度不是一种法律制度设计[3]。所以，从制度设计的初始目的来看，“集体所有权”的制度设计并不是基于对社会公共利益的考量，而是更多的显露出立法者的政治意图。

2、相关法律制度的不完善和相互冲突。至今为止我国并没有制定统一的土地征收的法律，土地征收的相关规定要么是缺乏可操作性，要么法律位阶太低，使其很难在实践中发挥应有的作用，久而久之就逐渐被架空。其次，现有法律规定的内在冲突也是一个不可忽略的问题，比如，在《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第1条第4款中都规定，政府进行土地征收必须是出于公益目的，同时“任何单位和个人”均可依据《土地管理法》第42条的规定“依法”申请使用国有土地。这样一来法律规定相互之间的冲突就很明显了，《土地管理法》中的“任何单位和个人”有土地使用申请的资格，然而这样的“申请”的目的显然并不总是符合公共利益的，这就使得在实践中必须做出或否定任何单位和个人的土地使用申请权，或对“公共利益”的外延进行无限扩张的两难的抉择。

3、现行财税体制下政府对经济利益的过度追求。自从上世纪90年代我国实行分税制的财税政策之后，各级地方政府就不仅仅是行政主体，更是一个经济主体，发展地方经济成了各级政府的头等大事。各级政府作为国家行政机关并不像其他商业主体一样从事纯粹的营利性商业活动，土地就成了最有价值的资源，各级政府便“以地生财”，以城市建设为名，低价征收，而后再进行高价转让。当征地卖地追求经济利益成为政府行为的主要动力，土地征收的“公共利益”就越来越被淡化，最终成了经济利益的代名词。

4、土地市场被政府垄断。我国的社会主义性质就决定了土地不可能私有化，所以“国家”和“集体”就当然的成为了土地的所有者。集体土地所有权实际上只是名义上的所有权，真意义上的土地所有者就只有国家。在这样的前提下，土地一级市场作为土地使用权出让的第一市场，进一步说就是政府通过行政征收的方式将土地性质转变为“国有”之后再出让给具体的土地使用人的所形成的市场。从土地无偿使用变为有偿使用，以各级政府为主导的土地使用权市场逐步确立，同时出于对基本耕地保护的需要，农村集体组织并不是土合格的土地出让主体，所以，政府在土地出让的市场就处于垄断的地位。作为稀缺资源的土地资源进入市场交易的唯一途径就是通过政府的征收行为再进行转让，而这样的转让又是与各级政府的财政收入直接挂钩的，征收行为的任意性使得原本应该被严格限制的“公共利益”的范围被逐渐扩大。

二、集体土地征收中“公共利益”无限扩张的解决途径

1、以其他国家或地区的土地征收的相关立法为参考，完善我国集体土地征收的法律依据。在土地征收方面，概括式、列举式、概括式兼列举式是目前最广泛被承认的“公共利益”界定方法，各有优劣。考虑到在我国，土地征收制度的不完善，对作为其核心“公共利益”更是做了模糊化处理，笔者建议在立法中综合各国相关立法的优点，可以将概括、列举与排除的方式均应用到对“公共利益”的界定中，尽量规范、完整地对其进行界定。

2、提高现有土地的利用率。2004年国家有关部门统计数据显示，全国未利用土地达到395万余亩，占城市建设用地总量的7.8%，其中闲置土地107万余亩，空闲土地84.3万余亩，批而未供的土地203万余亩[4]。另一项调查研究表明，在全国城市用地中，有约40%的土地利用效率很低[5]。充分利用现有土地，最大程度上减少新增土地的征收，实现土地利用率的最大化，从而达到缓解因城市扩张而造成的城市建设用地的压力的目的。

3、通过优化征地补偿制度限制行政征收权。不论在世界上的任何一个国家，国家通过征收权的行使获得土地，其本质上都被认为是对公民私有财产的侵害，所以，“有征收就有补偿”已经成了一种惯例。征地补偿制度的存在，一方面使受到公权力侵害的私有财产在最大程度上得到补偿使其恢复到原有的状态；另一方面，国家行政征收权在一定程度上也被很好的限制了，因为，征地补偿是土地所有者或使用者唯一可以争取的最后保障自己权利的可能的方式 [6]。

结论

我国集体土地征收中“公共利益”外延不断扩张既有其历史根源也有现行制度上的原因，作为征收主体的各级政府的作为更是主要因素。在经济发展与私有财产权的保障的矛盾之前，想要解决这样一个问题，就必须以问题为导向，在准确界定“公共利益”概念和范围的基础上规范土地市场并建立合理的征收补偿制度。

参考文献：

[1]周其仁. 产权与制度变迁[M]. 北京：社会科学文献出版社， 2002. 8-9

[2]徐凤真. 集体土地征收中“公共利益”被泛化的根源与化解路径探析[J]. 齐鲁学刊， 2010， （4）： 100-105

[3]高富平. 物权法原论.中[M]. 北京：中国法制出版社， 2001. 675

[4]夏珺. 国土资源部表示要大力推进节约集约用地[N]. 人民日报， 2007-07-13

[5]刘祥元. 论政府职能与集约用地[A]. 李明启. 加强宏观调控，依法用好土地——2005年山东土地学会学术年会论文集[C]. 北京：中国档案出版社. 2006

[6]沈开举. 征收、征用与补偿[M]. 北京：法律出版社， 2006. 3

冯 楷 专业：法律史，研究方向：中国法律史