中国与拉美：“丝路精神”延伸下的基础设施合作

基金项目：国家社会科学基金重大项目（第一批）“中拉关系及对拉战略研究”（ZDA067）

【摘 要】“一带一路”倡议与中拉整体合作框架一脉相承。对拉美地区互联互通问题进行诊断，并在此基础上，对中拉基础设施合作给出相应的政策建议能够为我国在“一带一路”倡议的设计构想中开拓新兴市场，探索有效的对外合作模式提供新的路径与逻辑视角。在物质建设层面上，拉美基础设施供求矛盾日益尖锐严重制约地区发展潜力，这一现状为亟待改善落后面貌的拉美诸国同兼具基建能力与意愿的我国之间形成潜在供求契合点提供了合作基础。在融资和制度构建层面，随着对拉美基础设施一体化平台面临的融资瓶颈，及其基建项目特征认知的不断深入，我国能够更加系统地透视和把握双边合作的利益着眼点与立足点。

【关键词】拉丁美洲；中国；“一带一路”倡议；基础设施；互联互通

一、“一带一路”倡议下的拉丁美洲

2017年5月，阿根廷总统马克里、智利总统巴切莱特，以及拉美多国政府与区域组织代表，赴中国参加“一带一路”国际合作高峰论坛，表示愿积极促成本国发展战略同中国“一带一路”倡议的有效对接。

表层上来看，“一带一路”贯穿欧亚大陆，拉美地区似乎并不涵盖在内；实质上，从历史渊源来讲，自16世纪中期以来，连结中国和拉美地区的“大帆船贸易”，作为我国古代“海上丝绸之路”的重要组成部分，曾持续两百余年之久；从秉承的宗旨与实质内涵上看，我国政府已明确表示：拉丁美洲地区是我国“一带一路”的自然延伸，该倡议的建设是一个开放包容的发展平台，契合拉美国家的发展需要，响应了拉美各国加强互联互通与互利合作的迫切希望。由此可见，“一带一路”倡议与新时期中拉整体合作框架理念一脉相承。

毋庸置疑，基础设施设施领域的互联互通被视为“一带一路”思想内涵的重要着眼点，以及对外合作的優先领域。鉴于此，本文试图从物质和融资与制度两个维度，对拉美地区基础设施问题进行诊断，并在此基础上，对中拉基础设施一体化合作给出相应的政策建议，以期为我国在“一带一路”设计构想中开拓新兴市场，探索有效的对外合作模式提供新的视角。

二、物质维度：高度互补催生中拉基础设施合作的供求契合度

欧洲与亚洲的成功经验告诉我们，只有当各国相互之间真正实现互联互通，尤其是域内国家系统性基础设施建设水平从整体上得到提升时，地区的一体化进程才能够实现规模收益递增的良性循环。然而，在这一发展过程中，拉美地区的表现却并不尽如人意。以交通基础设施为例，研究表明，存量方面，相对于世界平均水平，拉美地区每千平方公里道路覆盖面积占比不足三分之二，且铺面公路占比低于三分之一。运行效率方面，货物通关延误使运输成本增加4%至12%不等；道路质量低下额外增加8%到19%的运输成本；边境走廊普遍缺乏有效的行政管控，国与国之间未能建立起畅通的信息传递通道和监督协调机制；海路运输面临拥堵、资金不足，以及系统性服务缺失等问题；交通基础设施多种模式之间的协同发展与管理机制匮乏。可以认为，该地区基础设施不仅在存量和质量上呈现双重短缺，而且值得指出的是，近20余年以来，受一系列社会经济因素的共同作用，该地区基础设施供求矛盾日益加剧。

基于此，我们可以对中拉双方在该领域的合作形成一个基本的预期。拉美基础设施供求不平衡性严重制约了该地区长期发展潜力，但这一缺口的存在却为兼具基础设施建设能力与投资意向的域外国家带来了机遇。更确切来说，这一现状为亟待改善落后面貌的拉美地区与兼具建设能力和意愿的我国之间形成了潜在供求契合点。

近年来，双方基础设施合作案例层见叠出。在通信领域，中国与智利双方正在就建设首条连通亚洲和南美洲的跨太平洋海底光缆进行可行性研究，这项工程对于推进国际海陆缆等通信网络建设，进而提升国际通信互联互通水平具有重大意义。在能源部门，中国国家电网进入巴西市场，致力于该国输电线路的建设；阿根廷政府正与中国推进核电站的建设计划等。

尤其需要指出的是，最具里程碑意义的成果在于交通领域，即横跨南美大陆，连接大西洋和太平洋的“两洋铁路”工程。2014年7月，习近平主席在访问巴西期间，与时任巴西总统罗塞夫、时任秘鲁总统乌马拉共同发表声明，就建设连接巴西和秘鲁的两洋铁路开展可行性基础研究。中国方面希望充分利用自身资源优势，为该项目提供资金支持和建设团队，向拉美地区输出本国先进的铁路技术。一旦建成，该项目将成为拉美历史上第一条横贯南美大陆的铁路线。此外，应当注意的是，“两洋铁路”仅仅是双方基础设施一体化合作呈现高度互补性的一个起点，以此为契机，中国与拉美将对构建涵盖不同线路、不同形式的高效物流通道进行更加长远、更加多元化的规划。

三、融资和制度维度：互联互通视角下实现资本输出与产能输出的良性传导

1.拉美地区基础设施融资的缺失性与必要性

国际学界早就基础设施投入与经济增长之间的正相关关系进行了论证。具体对拉美地区而言，世界银行曾通过大型跨国面板数据得出无论是哪一类型基础设施的改善都会对该地区总产出形成正效应。1980年初期，拉美同亚洲四小龙在能源与交通领域基础设施资本的投入差距并不大，甚至在交通领域，拉美地区的投入要优于对方，然而，在此后的20余年间，亚洲四小龙对基础设施保持高水平的投资率，逐步实现对拉美的反超，并最终获得了高速发展。有专家认为，拉美和东亚经济增长差距的30%应归于那一时期两个地区基础设施资本积累速度的趋异性。

应当指出，长期以来，拉美地区在基础设施部门的投入呈现缺失性。自20世纪80年代中期起，受新自由主义政策影响，拉美各国用于基础设施领域的公共支出大幅削减。尽管21世纪以来，得益于一系列左翼国家政权的崛起，这种恶化局面有所缓解，但并不能扭转公共投资不足的问题。为了填补公共投资的缺失，私人部门日益活跃，PPP公私合营模式逐渐成为基建项目的主要融资工具。endprint

然而，地区范围内，基础设施投入仍然存在三大问题：

（1）从投资总量上看，拉美地区仍落后于不少域外新兴经济体。

（2）各国基础设施投资政策受不同时期国有化与私有化政策倾向影响严重，呈现“钟摆效应”，缺乏持续性与稳定性。

（3）资金流向过度集中于域内少数相对发达的经济体，如阿根廷、巴西、智利、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥等国，从而导致地区基础设施建设缺乏系统性规划布局与统一的政策协调。

2. 拉美基础设施一体化制度安排的结构特征与发展瓶颈

近年来，在拉美区域内，存在不少致力于地区基础设施一体化建设的制度安排，但受气候、地形、政治等因素所限，呈现碎片化趋势。对此，特别值得一提的是“南美洲基础设施一体化倡议”。

这一组织始于2000年，涵盖南美洲12个国家，参与“一带一路”高峰论坛的阿根廷和智利均是其中的重要成員国。该机制的成立宗旨在于寻求基础设施建设与地区一体化进程协同发展，依据地区社会经济可持续发展、环境保护、生态平衡等原则，协调各方诉求，确定优先项目，对单边层面、双边层面与多边层面的建设项目进行规划、编制与评估，旨在降低交易成本，产生规模经济效应。此外，力图将项目与消除地区贫困与不平等性紧密相连，推动地区可持续发展。

（1）该组织负责的建设项目呈现以下特征：根据基建项目涉及的范围划分，2016年，单边项目，即仅涵盖一国范畴的项目数量处于绝对优势，占总和的83%，而双边和多边项目分别占16%和1%；从项目设计的领域来看，交通部门占比将近90%，能源和通信分别占9%和1%；从融资方式来讲，公共部门仍发挥核心作用，其余部分为私人投资和公私合营模式，其中，交通和能源领域对私人资本开放力度较大。

（2）以“南美洲基础设施一体化倡议”为代表的拉美基建一体化制度长期发展中，面临的主要约束仍在融资领域。地区范围内，各国政府经过多方利益协调，制定出雄心勃勃的建设计划和行动方案，但在进一步推进和实施过程中，往往受制于资金短缺问题，使项目面临搁置或中止的风险。鉴于拉美地区社会经济低储蓄、高消费的特质，政府公共财政赤字普遍存在，因此，仅依靠一国政府层面解决基础设施建设资金短缺问题的可行性不容乐观。

在这一背景下，日益扩大的资金缺口为国际多边开发性金融机构提供了空间。世界银行、美洲开发银行、拉美开发银行，以及一些区域、次区域性的基金项目积极参与其中。然而，尽管获得了外援，资金短缺问题依然严峻。据统计，以“南美洲基础设施一体化倡议”为例，近3年来，该组织已落实的投资额不足总预算的七分之一。

3.立足于基础设施互联互通的中拉融资渠道对接

鉴于此，近年来，拉美地区各国积极拓展外部融资渠道，这为我国资本“走出去”开辟了道路。我们知道，自2013年以来，推动中拉关系经历十年高速发展的贸易引擎作用日渐式微。在这种情况下，作为“1+3+6”中拉整体合作新框架中的另外两大动力源——投资和金融，逐渐肩负起引领新时期中拉合作的重任，而基础设施无疑是能够将二者有效融合的最佳领域。

拉美现有的这些基础设施一体化平台可以与中方正在大力拓展的融资渠道，如金砖发展银行、亚洲基础设施投资银行相对接。针对拉美地区，我国政府特别设立了以基础设施为重点领域的中拉产能合作基金。这些尝试不仅有助于以资本输出带动产能输出，为中拉双方在这一领域合作实现优势互补提供有效路径，而且能够激励我国企业以更加自主的姿态参与国际金融新体系的构建中。

举例来讲，着眼于上述对“南美洲基础设施一体化倡议”的解析，我们可以给出三点政策建议：

（1）鉴于私人资本在电信领域相对受限，中拉基础设施合作领域应集中在交通和能源项目。

（2）从项目数量来看，拉美基础设施一体化项目的发展重心始终向交通领域倾斜，因此我们在提出合作方案时，应切实考虑到这一发展方向，“两洋铁路”工程能够得到沿线国家的积极响应，便是这一特征的集中反映。

（3）我们已经知道，拉美地区基础设施一体化建设多局限于一国范围内的互联互通，双边和多边项目占比较低，这主要是基于后两者对协调难度和资金需求提出了更高的要求，而我国政府当前对新融资路径的构建无疑对这些难题的解决有所助益。

总之，“走出去”的中方资本，可以借助熟习本地情况的拉美基础设施一体化平台，实现多层次互联互通合作模式的有机整合，并结合具体发展瓶颈，有针对性地制定双边或多边项目建设方案，进而推动中拉整体合作逐步走向制度化、系统化。

参考文献：

[1]SELA， Infraestructura Fi？sica para la Integracio？n en América Latina y el Caribe， Informe de Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe， junio de 2011， p.8.

[2]César Caldero？n and Luis Serve？n， The Output Cost of Latin Americas Infrastructure Gap， In： Easterly， W.， Serve？n，L.， eds.， The Limits of Stabilization： Infrastructure， Public Deficits， and Growth in Latin America， Stanford University Press and the World Bank， 2003， pp. 95-118.

[3]COSIPLAN-IIRSA， Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2016， Montevideo， Uruguay， Diciembre de 2016， pp. 24-32.

[4]参见COSIPLAN-IIRSA， Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2014， Montevideo， Uruguay， diciembre de 2014； COSIPLAN-IIRSA， Resultados 2015 cinco a？os comprometidos con la Integración de la Infraestructura Suramericana， enero de 2016； COSIPLAN-IIRSA， Resultados 2016 el camino a la Integración física de Amércia del Sur， febrero de 2017.

作者简介：

芦思姮（1987—），女，经济学博士，中国社科院拉丁美洲研究所助理研究员，主要从事制度经济学、拉美区域经济与公共政策研究。endprint