石家庄市都市区“多规合一”编制探索与实践

■ 田志强

石家庄市都市区“多规合一”编制探索与实践

■ 田志强

“多规合一”不是一种新类型的规划，而是一种协调工作。通过消除空间规划之间的冲突和矛盾，建立统一的城市发展目标、建设用地规模、空间坐标体系、控制线体系和建设空间边界等，搭建信息化平台，制定协调运行机制。

一、战略引领，明确城市统一的发展目标

石家庄都市区空间战略规划及2040年总规纲要明确了城市的战略目标与发展路径，作为统筹城乡空间布局和协调各类规划的纲领。确定“多规合一”的城市总发展目标为河北省转型发展的重要引擎，建设“转型、魅力、宜居”的高品质之城。

石家庄市都市区空间布局为“一河七廊、双城双轴”，是多规差异协调的依据。

图1 都市区空间布局图

二、规划梳理，分析各部门规划控制内容

（1）城乡规划：中心城区和四组团城乡规划形成拼合图。中心城区为已批的石家庄市城市总体规划（2011-2020年）。四组团：鹿泉、栾城、藁城、正定城乡总体规划（2013-2030年），其中栾城和正定已批复。

发展规模：城乡建设用地面积1068．41平方公里。

禁止建设区包括基本农田保护区，封龙山风景名胜区核心区，黄壁庄水库地表水，滹沱河地下水源一级保护区，磁河地下水源一级保护区，西部行洪区、退水渠。

（2）土地利用总体规划

已批的中心城区和四组团2020年土规，落实最新基本农田调整方案。

发展规模：城乡建设用地面积902平方公里。

禁止建设区包括黄壁庄水库，滹沱河、磁河地下水源一级保护区。

（3）国民经济和社会发展规划

对接梳理石家庄市国民经济和社会发展“十三五”规划，优先保障民生发展和基础设施项目用地，保障正定新区、正定高新区、装备基地等重点区域的发展。

在城市发展的重点区域选址落地都市区十三五项目库273个项目（已批44项），其中社会事业项目43项、基础设施项目75项，高新技术项目48项，现代服务业项目41项，其他项目66项。

（4）河北省主体功能区规划

石家庄市都市区属于国家重点开发区域。

石家庄要突出省会特点，壮大中心城区，提升省会城市地位，加快建设正定新区，推进藁城、鹿泉、栾城与主城区的同城化进程，打造京津冀地区重要中心城市。

（5）环境保护规划

《河北省石家庄市生态保护红线》

都市区范围涉及南水北调饮用水保护区一级区、南水北调（石津干渠）水源地保护区、滹沱河河滨岸带、洨河河滨岸带、黄壁庄水库、太行山土壤保持水源涵养生态功能区。总占地面积142．82平方公里。

（6）林地保护规划

《石家庄市林地保护利用规划（2011-2020年）》

都市区涉及Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地，面积分别为10．73平方公里，73．97平方公里，290．34平方公里。主要分布在鹿泉西部山区、滹沱河沿岸、藁城东南区域。Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级保护林地，城乡建设均可适度使用。

（7）石家庄市饮用水水源保护区

都市区涉及到滹沱河、磁河地下水水源地一级、二级保护区、黄壁庄水库、南水北调。

（8）水利防洪规划以及涉及城市安全的相关规划和规范

《石家庄都市区城市防洪规划》《滹沱河防洪整治工程规划》《石家庄市电力工程规划》《城镇燃气设计规范GB50028-2006》《输油管道工程设计规范GB50253-2014》《输气管道工程设计规范GB50251-2015》。

三、底线控制，建立2040年控制线体系

梳理各部门相关规划控制内容，重点是协调环保、林业、水利、规划、国土等部门的底线控制要求，形成统一的底线管控边界。按照相关法律法规的要求，与各部门沟通，制定了4条底线管控要求协调原则。

（1）核减滹沱河两岸堤防线内的基本农田。

（2）核减西部行洪区内的基本农田。

（3）核减退水渠内的基本农田。

（4）林地与基本农田重叠区域，现状为林地认定为林地，现状为耕地和园地，认定为基本农田。

在统一的底线管控边界基础上，建立2040年五类控制线体系。

（1）生态保护红线

落实《石家庄市生态保护红线方案》，其是城乡建设不同突破的底线。包括南水北调饮用水源一级保护区、南水北调（石津干渠）水源地保护区、滹沱河河滨岸带、洨河河滨岸带、黄壁庄水库、太行山土壤保持生态功能区。总占地面积142．82平方公里，占都市区总用地的5．37%。

（2）城市安全控制线

按照保证城市饮水、防洪、电力等安全，避免灾害发生的原则，划定城市安全控制线。包括西部行洪区、石化区防护范围、高压走廊、天然气长输管线安全间距、航空燃油管线安全间距、滹沱河堤防线，滹沱河、磁河地下水水源一级保护区。总占地面积约378．23平方公里，占都市区总用地面积的14．24%。

（3）城镇开发边界

遵循城市集聚集约、紧凑高效的原则，全面开展城市现状基础条件和需求分析，结合2040年总规预测的发展规模，预留一定的拓展空间，划定城镇开发边界，总占地面积约740平方公里，占都市区总用地的27．85%。

（4）产业区块控制线

在城镇开发边界内划定产业区块控制线，作为“十三五”规划项目选址落地区域，推动城市产业发展。

经国家审核公告或省认定的各类开发区，城乡规划中连片面积大于30公顷的工业及仓储用地。总占地面积约193．7平方公里，占都市区总用地的7．28%。

（5）基本农田控制线

结合基本农田划定方案和城镇开发边界方案以及相关规划控制要求，需核减基本农田115．83平方公里，其中，十三五项目需核减3．9平方公里，西部行洪区需核减9．96平方公里，退水渠需核减1．55平方公里，滹沱河两岸堤防线需核减43．83平方公里，2040年城镇开发边界需核减25．35平方公里，林地需核减31．24平方公里。划定基本农田控制线，总占地面积约917．41平方公里，占都市区总用地34．53%。

图2 2040年控制线体系图

四、差异协调，形成2020年“多规合一”一张图

结合控制线体系，重点分析处理城规和土规两规建设用地差异。首先将城规和土规在用地分类标准上有效衔接。

城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《市（地）级土地利用总体规划编制规程（TD/T1023-2010）》。

通过叠加分析，城规和土规建设用地不一致区域14787块，占地面积430．5平方公里，占比16．2%。集中在四组团，中心城区287范围内两规差异较小。城规超出土规用地图斑共5955块，面积263．4平方公里。土规超出城规用地图斑8832块，面积167．1平方公里。城规和土规建设用地一致区域面积为780．7平方公里，占都市区总用地面积2657平方公里的29．4%。

图3 两规建设用地差异图斑图

依据统一的城市发展目标，结合划定的控制线体系，与各部门、各乡镇多次协商达成共识，制定七条城规和土规两规建设用地差异协调原则。

（1）清退位于生态保护红线和安全控制线范围内的建设用地。

（2）清退位于2020年基本农田范围内的城规建设用地，如属城市近期重点项目且迫切需要实施的，建议土规将基本农田调整为建设用地。

（3）位于生态保护红线和安全控制线外，以及规划建成区外村庄，建议按照土规落实。

（4）涉及重要的基础设施和交通设施，建议按照城规落实。

（5）涉及水利、风景旅游及特殊用地，建议按照土规落实。

（6）城镇建设用地边界，结合重点发展区域和十三五规划项目用地需求，建议土规参照城规规整边界。城规未覆盖区域，建议按土规落实。

（7）城市公园认定不同，城规是公园绿地，土规是林地，按照城规落实。

2020年一张图用地汇总表

通过以上处理措施，消除多规之间的空间冲突，最终实现2020年一张图，明确建设用地和非建设用地边界。

图4 2020年“多规合一”一张图

五、联动修改，提出各法定规划修改建议

（1）城乡规划（2020年）

清退生态保护红线、城市安全控制线和基本农田范围内的城规建设用地。保障十三五项目用地需求。城镇建设用地从888．52平方公里调整为623．77平方公里。农村居民点用地从179．89平方公里调整为171．83平方公里。

（2）土地利用总体规划（2020年）

以保证重点区域及近期重点项目用地需求为原则，城镇建设用地从574．16平方公里调整为623．77平方公里，农村居民点建设用地从233．58平方公里调整为171．83平方公里。

建设用地调出情况：清退生态保护红线、城市安全控制线内的土规建设用地，以及参照城规规整边界调整的土规建设用地，共调出建设用地57．8平方公里。

建设用地调入情况：涉及基础设施、交通设施等以及都市区十三五规划273个项目，土规调入建设用地，共113．2平方公里

（3）林地保护规划（2020年）

根据“多规合一”2020年一张图，对接林地保护规划，需要核减四级保护林地65．73平方公里，在都市区外市域范围内平衡。

六、2040年“多规合一”一张图

新一轮2040年城乡总规按照“多规合一”的思路正在编制过程中，以城乡总规为统领，统筹协调同步开展的40个各部门规划。

再将2020年对各法定规划提出的修改意见纳入新一轮各部门规划中，最终实现2040年“多规合一”一张图。